不丹政經概況

編輯: 陳璿恩

2020/05/07列印

一、 政治概況
不丹皇室旺楚克王朝(Wangchuck)創立於1907年，採行世襲君主制。1972年登基的第四任國王吉格梅‧辛格‧旺楚克(Jigme Singye Wangchuck)決議推行民主制度，引領不丹往現代化國家發展。2001年國王下令起草憲法，2005年頒布不丹憲法，成為君主立憲國。2008年3月不丹舉行首次民主選舉，直接選舉國民議會議員，並首次產生民選政府，由君主制轉變為君主立憲議會民主制。雖然國王為國家元首，但行政權已歸總理和內閣，三分之二國會議員通過，便可彈劾國王。
不丹國會分為上議院─國家委員會(National Council)及下議院─國民議會 (National Assembly)。上議院共25席，其中20席為民選，5席由國王指派。根據不丹憲法，上議員參選者須獨立參選，不得隸屬於任何黨派。上議員執掌係監督政府作為、審查法案、向國王建言，並可自行提出財政以外的法案，惟並無實權。下議院共47席，由人民直選。上下議院議員任期皆為5年。總理由下議院勝選之政黨推出人選後，由國王提名，經國會同意後任命。
2018年10月進行第三屆國會選舉。時任執政黨─人民民主黨(People’s Democratic Party, PDP)與不丹關南黨(Bhutan Kuen-Nyam Party, BKP)，在首輪選舉中競選失利，退出競選。無執政經驗的不丹聯合黨(Druk Nyamrup Tshogpa, DNT) 在最後一輪選舉中擊敗繁榮進步黨(Druk Phuensum Tshogpa, DPT)，於下議院47個席位中獲得30席，取得下議院多數席位，新任總理為羅泰‧策林(Lotay TSHERING)，任期至2023年。
政府更迭將不會對國內或國際重大政策造成大幅改變。縱使DNT執政黨欲降低對印度的經濟依賴，但外交政策仍受鄰國高度影響；不丹位處於中國大陸與印度間重要戰略位置，新政府將持續選擇仰賴印度，以維持外交關係。
不丹推行民主制度的進程短，選民對黨的忠誠度低且選民廣泛參與政治進程，投票率超過70%。2020年、2021年將維持政策穩定。未來社會經濟問題、領土與國家安全問題、鄰國(中國大陸與印度)外交關係等，將影響選民未來對政府的認可。
二、 經濟現況與展望
不丹位於中國大陸與印度間喜馬拉雅山脈，境內地勢北高南低，全國有一半領土在海拔3,000公尺以上。不丹境內蘊藏大理石、石墨、鉛、鋅、石膏、煤炭、白雲石、石灰石、銅砂、石英等礦產資源，主要出口項目為碳酸鈣、水泥等。水力發電電力輸出對不丹經濟成長及就業創造有極大貢獻，約72%水力所產生之電力銷往印度。電力輸出與郵票出售為不丹賺取外匯的主要來源，而蓬勃發展之觀光旅遊業，亦為不丹經濟成長來源之一。
2019年不丹國內生產毛額為25.77億美元。2017年農業、工業及服務業產值占GDP比例約為18.3%、42.6%、39.1%。2020年7月人口總數約為78萬2,318人。
（一）總體經濟
不丹為低度開發經濟體之一，主要以從事農牧業為主，約70%人民以此維生。經濟方面與印度甚為密切，除雙方貿易緊密外，不丹每年政府財政支出約25%需由印度支援。對外貿易主要在南亞區域合作聯盟(South Asian Association Regional Cooperation, SAARC)成員間進行，向印度輸出水力發電，為不丹最重要經濟支柱。
2017年受普納昌河(Punatsangchhu)水力發電工程進度延遲影響，推遲經濟成長效果。另2017年7月起印度整合稅制實施商品及服務稅(Goods and Service Tax, 以下簡稱GST)，使印度產品價格更具出口競爭力，致不丹稅收減少及對印度貿易逆差擴大，造成經濟負面衝擊， 2017年不丹實質GDP成長率為4.65%。
2018年受到電力與基礎建設成長下滑、投資與出口下降等因素，2018年實質GDP成長率降至3.03%。隨著2019年芒德曲河(Mangdechhu)水力發電廠投資及電力出口成長，2019年實質GDP成長率增至5.3%。2020年續受芒德曲河水力發電廠成長效應，將維持經濟成長。然而，2020年新型冠狀病毒肺炎(COVID-19，簡稱新冠肺炎)疫情蔓延，致旅遊業成長停滯，對經濟帶來負面衝擊。2020年實質GDP成長率降至1.6%。
展望未來，水力發電出口仍為經濟成長關鍵，2021年雖受出口與政府支出成長放緩影響，惟民間消費成長，將支撐2021年經濟。預估2021年經濟成長率回升至5.1%。
（二）通貨膨脹
印度為不丹最重要貿易夥伴，約85%的進口額來自印度，不丹對印度盧比採行固定匯率制，有利於不丹實現總體經濟穩定。雖然不丹通貨膨脹率具時間滯後效果，但仍與印度通貨膨脹率存在密切相關。
2017年受印度因廢鈔措施(Demonetization)的現金緊縮、印度國內需求下降影響，以及印度政府2017年7月實施GST，致印度出口產品價格下降，不丹進口物價下降，2017年通貨膨脹率降至4.96%。
2018年續受印度GST及食品價格走低影響，通貨膨脹率持續走低。2019年，隨著印度GST經濟效果逐漸消退，印度通貨膨脹率及國內需求發展，再度成為影響不丹通貨膨脹率的主要因素。2018年與2019年通貨膨脹率分別為2.72%、2.73%。
2020年受印度物價上升壓力影響，不丹通貨膨脹率上升。預計2021年民間消費將強勁成長，使物價上漲。預估2020年、2021年通貨膨脹率分別為4.49%、4.21%。
（三）財政情況
2017/18財政年度(2017/7/1~2018/6/30)，政府人員薪水與津貼增加、對低收入者提供電力補貼等因素，政府支出成長17.3%；在2013年~2018年第11期五年計畫(Eleventh Five-Year Plan, 11th FYP)下，政府資本支出成長16.1%。由於2017/18財年國內需求強勁，政府稅收成長約27.8%。2017/18年度財政赤字占GDP比重為3.3%。
過渡至2018年~2023年第12期五年計畫(Twelfth Five-Year Plan, 12th FYP)期間，政府支出下降，2018/19年度政府支出占GDP比重自上年度的32.2%降至27.4%。另2018年議會選舉期間政府資本支出受到嚴格控制，金額大幅下滑。2018/19年度轉為財政盈餘，占GDP比重為0.8%。
2019/20年度和2020/21年度，將受惠於芒德曲河水力發電廠產量提高，政府收入提升。惟2019/20年度政府採取擴張財政政策，政府資本支出大幅成長，整體財政赤字將保持溫和。2019/20年度、2020/21年度財政赤字占GDP比重分別為1.9%、1.5%。
在第12期五年計畫下，印度資金援助占GDP的比重將下降，將限縮不丹未來政府資本支出。2019年政府課徵燃料環保稅(Green Tax on Fuel)、2020年實施GST、逐步改善稅收等，以抵銷資金援助減少之衝擊。政府目前研擬財政穩定措施，希冀在水力發電廠投入運行後，仍可維持中長期政府支出穩定。在未來兩項水力發電廠投產後，政府將開始償還債務，預計中期內公共債務總額將逐漸減少。
（四）對外貿易及國際收支
印度為不丹最重要的經濟及戰略合作夥伴，占其對外貿易的80%。不丹水力發電多數出口至印度，為外匯收入主要來源。為滿足國內石油需求及基礎設施的資本投入，不丹擁有大量進口需求，呈現結構性貿易逆差。
2017年受部分水力發電建設計畫延遲，抑制進口需求，2017年貿易逆差為4.70億美元。2017年經常帳赤字為5.40億美元，經常帳赤字占GDP占比為22.05%。
2018年續受水電建設延遲影響，進口下滑。由於惡劣天氣導致發電量減少、電力出口下降，惟礦產出口驟增，維持出口成長。2018年貿易逆差降至4.22億美元，經常帳赤字4.98億美元，經常帳赤字占GDP占比分別為20.34%。
2019年芒德曲河水力發電廠投產，電力出口增加，2019年貿易逆差降至3.18億美元，經常帳赤字4.32億美元，經常帳赤字占GDP占比為16.78%。
2020年、2021年貿易逆差分別為3.51億美元、3.2億美元， 2021年匯款與旅遊收入適度成長，二次所得收支(secondary income account)盈餘雖抵消部分貿易帳赤字，2020年、2021年經常帳逆差分別為4.52億美元、4.22億美元，經常帳赤字占GDP比率分別為17.55%與15.14%。
（五）匯率
自1974年不丹貨幣那特倫即採取1:1固定匯率制釘住印度盧比。不丹皇家貨幣局(Royal Monetary Authority, RMA)透過訂定金融機構放款基準利率及準備率等方式，增加借貸成本、抑制貨幣及進口需求，進而調整信貸增速及解決印度盧比流動性緊縮等目標。
2017年~2019年底不丹那特倫兌美元匯率分別為63.927那特倫兌1美元、69.792那特倫兌1美元及71.345那特倫兌1美元，隨著水力發電廠投產，水力發電出口收益增加，支持不丹中期出口，政府將採取新戰略(例如建立主權財富基金)以抵銷水力發電出口所致的匯率上升壓力。預估2020年及2021年底，不丹那特倫兌美元匯率分別75.261那特倫及75.979那特倫兌1美元，呈貶值趨勢。
（六）外債情況及外匯存底
在2018年~2023年第12期五年計畫(包括水力發電建設)中，印度提供大多數資金，達8億美元。印度利用貸款提供、以折扣價收購超額電力，以協助不丹電力部門發展，並支援基礎設施建設。不丹多數外債由印度持有，在不丹的五項水力發電廠建設計畫中，印度為其提供四項資金，目前不丹已償還兩項現有債務。
水力發電廠建設計畫導致公共債務增加、現金流量與外勞依賴等問題，現任總理羅泰‧策林將採取更審慎的水力發電政策。在第12期五年計畫下，政府為解決結構性問題與維持長期發展，推出新債務政策，為非水電部門的債務總額設定上限門檻。惟不丹對印度的融資規劃下(考量水力發電廠建造風險與超額電力收購保證)，不丹維持其外債水準。不丹2018年、2019年外債總額分別為25.49億美元及28.32億美元；外債總額占GDP比重分別為104.19%及109.89%；外債總額占出口比重分別為426.87%及446.99%。2018年、2019年外匯存底餘額分別為9.87億美元及10.05億美元；外匯存底支付進口能力分別為9.4個月及10.15個月。
預估2020年外債總額升至30.97億美元，外債總額占GDP比重為120.2%，外債總額占出口比重535.7%。預估2020年外匯存底餘額10.43億美元，外匯存底支付進口能力升為10.71個月。
三、 對外關係及主要貿易國家占比
1949年印度獨立後，不丹與印度簽屬《永久和平友好條約》，印度協助不丹國防及指引不丹外交。印度長期以來為不丹重要的經貿夥伴，於1968年不丹正式與印度建立外交關係。儘管於2007年兩國修訂簽屬《不丹印度友好條約》，刪除印度指導不丹外交事務的條約，但仍與印度維持密切關係。
自1970年初，不丹改採取多邊外交關係，目前已加入150多個國際組織。1971年加入聯合國，並於1973年成為不結盟運動(Non-Aligned Movement, NAM) 成員之一，1983年加入南亞區域合作聯盟。
2008年前總理吉美‧廷禮(Jigme Thinely)就任後，採取積極外交政策，與歐盟及53個國家維持外交關係。在印度、孟加拉、泰國及科威特設有大使館，另於紐約、日內瓦設立代表團。不丹雖與中國大陸毗鄰，惟未與中國大陸建交。
2014年不丹與孟加拉國簽署協定，擴大免稅貿易。2017年與孟加拉、印度共同簽署備忘錄，共同建設新水力發電廠，向孟加拉出口電力。展望未來，2020年、2021年不丹外交政策將持續與印度密切接觸，政府希望藉由拓展與印度經貿、戰略關係，以解決青年失業率問題。
對外貿易方面，2018年不丹主要出口目的地國家為印度(52.1%)、孟加拉(14.4%)及義大利(2.2.%)；主要進口來源國家為印度(83.5%)、南韓(2.3%)及中國大陸(2.3%)等。2018年主要輸出項目為矽鐵(31.5%)、電力(25.5%)、巨礫(5.1%)、鐵製半成品(3.4%)；主要輸入項目為柴油(11.1%)、鐵金屬產品(3.6%)、石油(3.3%)、木炭(3.1%)。
四、 與我國雙邊貿易
與我國貿易方面， 2019年我國對不丹出口88,890美元，進口41,650美元，貿易順差為47,240美元。2020年1-3月對不丹出口93,588美元，自不丹進口3,599美元。對不丹進出口貨物結構方面，2019年我國對不丹出口以光學、精密、內科或外科儀器及其零件(43.6%)、機器及機械用具及其零件(23.04%)、礦物燃料(11.48%)為主；進口以鋼鐵 (56.87%)、珍珠、寶石、貴金屬、金屬製品 (11.82%)等為主。
五、 外部評等及排名
目前國際三大信評機構，惠譽、標準普爾及穆迪等均未對不丹核予主權債信評等。Coface目前未對不丹核予評等。依據Euler Hermes經濟研究分析，不丹國家評等為C3，中期評等分為C，屬高等風險國家，短期評等為3，屬敏感性風險(Sensitive)。
世界經濟論壇公佈最新「2019全球競爭力The Global Competitiveness Index 4.0報告」資料，不丹未列受評國家。國際透明組織(Transparency International)公布的「2019年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2019)」報告，不丹在180國家或地區當中排名第25名，與上一年度排名相同。世界銀行公布「Doing Business 2020」經商環境報告，不丹經商容易度排名(Ease of Doing Business Ranking)在全球190個經濟體排名第89名，較上年度排名第81名，退步8名。
六、 綜合評述
不丹貿易、貨幣政策與印度緊密相連，並仰賴印度的財政資金援助與移民工人進行基礎建設。政府對於擴大旅遊保持謹慎態度；對產業、貿易、勞工與金融等領域採取繁複的控制措施，持續阻礙外國投資。與國際隔閡的金融體系，使其免受全球金融與貿易發展影響。
倘若不丹政府未來能改善長期水力發電工程延誤問題，經濟將維持成長。2020年新冠肺炎疫情爆發，使旅遊產業停滯，對經濟形成負面衝擊。2018年~2020年實質GDP成長率分別為3.03%、5.3%、1.6%。水力發電廠的興建將擴大進口原料需求，經常帳將持續呈現赤字。2018年~2020年經常帳赤字占GDP比重分別為20.34%、16.78%、17.55%。
2018年、2019年不丹外債分別為25.49億美元、28.32億美元；外債占GDP比重分別為104.19%、109.89%；外債占出口比率分別為426.87%、 446.99%；債負比率分別為10.47%、11.04%，短期外債占外債比重分別為0.17%、0.1%；短期外債占外匯存底比重分別為0.44%、 0.27%。隨著水力發電電廠建設計畫持續進行，不丹外債將持續攀升，2020年外債估計為30.97億美元，外債占GDP比重為120.22%。2018/19財年財政盈餘占GDP比重為0.8%；2019/20年、2020/21財年，將轉呈財政赤字占GDP比重分別為1.9%、1.5%。
不丹近年成功轉型至民主制度、甫完工的芒德曲河水力發電廠推升電力出口、普納昌河(Punatsangchhu) 1號及2號水力發電工程投資、強勁的國內需求，旅遊產業發展潛力使其產業多角化等，將持續推動經濟成長。惟印度對不丹政情的高度影響性，不丹低度建設開發、反對國外干預、能源產業發展所引發的環境問題、青年失業率等問題，將限制未來經濟發展。

參考資料
中華民國外交部、經濟部國貿局、經濟部投資業務處、CIA、國際透明組織Transparency International、World Bank、EIU、IHS Markit、Euler Hermes、Asian Development Bank (ADB)等。