菲律賓政經概況(新南向政策目標國家)

編輯: 張珮瑩

2020/04/21列印

一、政治概況
菲律賓為群島國家，由7,107個島嶼所組成，分為呂宋(Luzon)、未獅耶(Visayas)及民答那峨(Mindanao)三大群島。1946年菲律賓獨立後頒行憲法，其後歷經變革，目前憲法於1987年制定，採行政、立法、司法三權分立之總統制，總統、副總統分別直接民選產生；總統為國家元首、行政首長及三軍統帥，任期6年，不得連任，行政權屬於總統，內閣各部會首長由總統任命。
1986年因經濟管理不善，民眾抗議活動罷免執政21年的獨裁者馬可仕總統(Ferdinand Marcos，任期1965~1986)，民眾希望恢復民主帶來經濟和社會進步，艾奎諾夫人(Corrazon Aquino，任期1986~1992)繼任總統、領導重建民主制度，1992年由羅慕斯將軍(Fidel Ramos)接任總統，艾斯特拉達(Joseph Estrada)於1998年當選總統、在2001年1月20日因收賄醜聞被推翻，由副總統亞羅育(Gloria Macapagal Arroyo)接任，2004年亞羅育復於總統大選勝出。2010年艾奎諾三世(Benigno Aquino)參議員當選第15任總統。2016年5月舉行總統大選，由「菲律賓民主黨─人民力量(Partido Demokratiko Pilipino-Lakas ng Bayan，簡稱PDP-Laban)」納卯(Davao)市長杜特地(Rodrigo Duterte)當選、同年6月30日就任，任期至2022年6月30日。
二院制(Bicameral)議會，由參議院(Senate; the Upper House)與眾議院(House of Representatives; the Lower House)組成。參議院24席，任期6年，連選得連任1次，參議員由全國普選，每3年改選半數。目前眾議院計299席，任期3年，得連選連任2次，其中80%席次由人民直選，餘20%席次由各黨依所佔國會席次比率推舉。
菲律賓政黨僅係利益結合之代名詞，個人色彩濃厚且缺乏長期穩定存在之特性。主要政黨計有菲律賓民主黨─人民力量(PDP-Laban)，自由黨(Liberty Party，簡稱LP)、人民力量黨(LAKAS-UNCD)、人民改革聯盟(Nationalist People’s Coalition)及菲國人民黨(NP)等。
2016年5月9日國會選舉結果，參、眾議院仍為前任總統艾奎諾三世(任期2010~2016)所屬的自由黨(LP)居最高席次。
杜特地總統2016年6月就職後，與前任艾奎諾三世(Benigno Aquino)總統政策一致，擬引入全民醫療保健(目前為93%)、由學前到基礎大學提供免費教育。杜特地總統執政理念為法律秩序、打擊不平等，將打擊毒販、海盜、伊斯蘭恐怖主義團體等列為優先事項。
該國許多貧窮人民生活在民答那峨島(Mindanao)，2017年5月23日菲律賓政府軍與回教激進組織馬巫德集團(Maute Group)及回教阿布沙亞夫(Abu Sayyaf)叛亂份子在該地區發生激烈槍戰，總統隨即宣布民答那峨島(Mindanao)進入戒嚴狀態，政府軍與恐怖分子進行為期5個月的戰鬥，但政府軍為進一步剷除南部恐怖勢力，延長戒嚴；目前2年半戒嚴業已結束，當地仍有數以千計難民流離失所，杜特地總統達成和平協議，於2019年3月29日成立Bangsomoro自治區，結束該地區數十年的戰鬥。
2019年政府在打擊激進伊斯蘭團體方面取得進展，同年5月改選參議院半數席次及眾議院全部席次，杜特地政府獲得進一步的議席支持；2019年6月民眾對總統支持度達68%，自其就任以來最高。目前杜特地總統任期已過半，其任內執行的「禁毒戰爭War on Drugs」其中包括法外處決，令多外國政府感到震驚；在對監獄系統的違規行為進行調查後，總統的高人氣受到負面打擊。
菲律賓從政人士傾向於在總統當選後加入其政黨，目前支持杜特地總統的政黨聯盟稱為Hugpong ng Pagbabago(或Faction for Change變革派)，在參議院中獲得絕對多數席位，有助2020年推動新型冠狀病毒肺炎(COVID-19，以下簡稱新冠肺炎)相關的緊急立法，國會要求政府需每周向國會報告遏制新冠肺炎進展、政府已獲得國會批准可在2020年國家預算中重新分配資金用途。
2020年新冠肺炎(COVID-19)蔓延嚴重威脅社會凝聚力，政府對疫情做出積極反應，3月12日宣布對首都馬尼拉所在之呂宋島進行加強社區隔離、4月7日宣布呂宋島封鎖措施延長至4月30日；當政府嚴格限制個人活動、但無法確保商店提供足夠食物，或當醫療體係不堪重負時，均將可能引發社會動盪。
隨著國內疫情加劇，未來數月政府擬採取進一步經濟方案，倘新冠肺炎(COVID-19)在今年年底前獲得控制、政府認知基礎建設不佳為經商環境發展之主要障礙前題下，2021年將回復擴大基礎建設、增強社會安全網等政策重點。然而，菲律賓存在之貪腐、官僚制度、欠缺資金及政府首選公民營夥伴關係(Public-Private Partnership，PPP)結構不確定性等，仍為新方案發展之阻礙。
前任艾奎諾三世(Benigno Aquino)總統任期之平均基礎建設支出占GDP的3%，杜特地政府擬將此比例提高至7%，較鄰近印尼推行基礎建設約占GDP的6%為高。杜特地政府提出道路、橋樑、機場等之「Build, Build, Build」基礎建設計畫，將75項基礎建設項目列為旗艦計畫，政府盼可於2022年前完成其中至少35項計畫。

二、經濟概況及展望
菲律賓人口年輕，2018年人口年齡中位數僅23.5歲，可提供大量勞動力，估計2020年7月菲律賓人口數為1億918萬815人。2019年產業結構，農業、工業及服務業占GDP產值分別約為8.3%、30.3%、61.4%。
菲律賓銅、金、鎳、大理石、石灰石及砂石等礦產蘊藏豐富，估計銅蘊藏量居世界第4、鎳居第5、黃金第3、鉻鐵礦第6。
(一)、總體經濟
2017年固定投資占GDP比重為25.0%，創近10年來新高，其中工業機械、運輸設備和公共建築等固定投資成長強勁；2017年出口增幅達21.31%，在出口成長、國內需求強勁情形下，2017年實質GDP成長率6.7%。2018年農產品供給增加，勞動市場改善，家計消費成長來自僑匯及以國際客服中心為主之商業流程外包服務業(Business Process Outsourcing，BPO)穩定發展，固定投資占GDP比重26.8%、再創新高，長灘島(Boracay)度假村重新開放、服務出口成長，2018年實質GDP成長率6.2%。
因國會推遲通過2019年國家預算、導致2019年上半年公共基礎建設支出減少，隨著2019下半年公共支出增加，經濟強勁反彈，第4季經濟成長率與上年同期相較、增幅6.4%，但因全年度投資略為放緩，2019年實質GDP成長率5.9%、較上年略為下降。
杜特地政府經濟政策為打擊貪腐、毒品，縮短貧富差距及鬆綁外人投資，興建基礎建設，盼振興菲律賓經濟，提高人民生活品質，依據世界銀行報告，2015年菲律賓約26%的人口每天生活費低於3.20美元，此比例今(2020)年將降至20%以下。
2020年新冠肺炎(COVID-19)蔓延嚴重影響民間消費，由於預防性因素、限制了家計單位維持以往支出模式，企業將重點放在維持營運及控制成本、投資大幅下降；新冠肺炎(COVID-19)蔓延迫使政府為支持經濟和醫療體系、未來12個月中擱置其大部分基礎建設政策議程，3月下旬，杜特地政府宣布總額為2000億菲律賓披索(peso)約37億美元之提供低收入家庭現金移轉計畫，政府大幅增加支出，協助貧困、臨時工、農民等，避免其等因疫情影響生計。預估2020年實質GDP成長率為-0.1%，係自1998年亞洲金融危機以來，第一次呈現經濟衰退，預計2021年將為復甦的一年、實質GDP成長率3.7%。
(二)、通貨膨脹
在經濟持續蓬勃發展、各項建設支出增加情況下，通貨膨脹率自2015年第3季之近期最低點0.6%起，已連續數季不斷攀升，2017年經濟成長，肉類、魚類價格明顯上漲等，消費者物價指數年增率平均為2.9%，高於2016年之1.8%。2018年食品類別整體價格平均上漲6.8%(食品類為整體消費價格指數占比最高)，加以政府新推出間接稅、披索(Peso)貶值、前3季國際油價走升，通貨膨脹率達5.3%新高、逾菲律賓中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)設定2%~4%目標範圍。
2019年2月政府取消對稻米進口數量限制，稻米因供應增加、食品進口自由化措施糧食供給穩定，緩解價格壓力，中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)採行寬鬆貨幣政策、調降銀行準備率等，消費者物價指數年增率平均2.5%。
2020年1~2月因非洲豬瘟引起食品價格壓力、抵銷全球油價下跌的影響，通貨膨脹率平均2.8%。菲律賓統計局4月7日發布數據，3月份較低的國際能源價格持續抵銷食品價格上漲，消費者物價指數年增率較上年同期增加2.5%。雖未來數月國內公用事業和運輸燃料持續拉低通貨膨脹率，但新冠肺炎(COVID-19)蔓延已造成供應衝擊，中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)在2月降息1碼（25基點）、3月降息2碼、4月16日宣布降息2碼，以提振受新冠肺炎疫情重創的經濟，預估2020年消費者物價指數年增率平均1.5%、預計通貨膨脹率將在2021年加速至2.5%。
(三)、財政情況
菲律賓政府多年來均呈財政赤字，前任艾奎諾政府(任期2010~2016)執政期間將重點放在健全財政體系及縮減赤字，但政府長年未積極發展經濟，與東協各國相較，政府預算規模甚小，造成基礎建設落後，尤以各地區間之交通連接狀況最為嚴重，進而限縮民間投資及就業機會。
為解決基礎建設落後之情況，杜特地政府提出中程發展藍圖「10點社會經濟議程」，提高基礎建設支出比例，盼可創造更加包容性成長。為擴大基礎建設投資、提高社會支出，2017年財政赤字占GDP比重為2.2%。2018年系列稅收改革，提高所得稅最低門檻，最高稅率由30%、提高至35%，提高對包括汽油、糖等系列商品消費稅， 2018年財政赤字占GDP比重為3.2%。
2019年稅收收入增加10.1%，稅收收入占GDP比重升至16.9%為近年新高，政府債務占GDP比重持續下降、為41.6%；因延遲通過國家預算、2019年上半年公共支出呈現負成長，預算通過後下半年支出勁揚，全年度財政赤字占GDP比重為升至3.6%。
公共債務多屬中長期，其中三分之二以上以當地貨幣計價、由國內債權人持有，2020年原定預算，增加對基礎建設施、社會服務支出，原擬預算赤字占GDP比重為3.2%。然因新冠肺炎(COVID-19)蔓延推出救濟及財政刺激方案、提供低收入家庭現金移轉計畫等，政府支出大幅增加，政府債務占GDP比重預估升至47.6%，預估2020年財政赤字占GDP比重將升至7.5%。
(四)、對外貿易及國際收支
2017年貿易出口值計518億美元，惟製造業快速成長致原物料、零組件進口量增加，強勁內需致消費品、資本財進口提升，貿易逆差為402億美元。海外工作者匯回、及服務帳(業務流程外包、旅遊業)匯入款等強勁成長，抵銷部分商品貿易赤字，經常帳赤字21億美元，經常帳赤字占GDP比重0.7%。
2018年出口值較上年略升至520億美元，因披索(peso)貶值、前3季能源價格上漲推動，進口值1,030億美元，進口增幅(11.96%)遠高於出口增幅(0.39%)，貿易逆差擴大為510億美元；服務帳及所得帳餘額均提升，依據世界銀行報告，2018年菲律賓為全球第4大海外僑匯收入國，僅次於印度、中國大陸及墨西哥；2018年菲律賓經常帳赤字87億美元，經常帳赤字占GDP比重2.6%。
2019年出口值升至534億美元，披索(peso)升值、進口值降至998億美元，但仍不足以抵消結構性赤字，貿易赤字將保持高位，結構性赤字來自國內需求、提供工業使用進口零件驅動(電子和資通訊ICT產業等)，貿易逆差降至465億美元；業務流程外包(BPO)、旅遊業持續表現良好，較高的在國外工作者匯入款和服務出口收入抵銷商品貿易逆差，2019年經常帳赤字降至4億美元，經常帳赤字占GDP比重0.1%。
2020年為應對新冠肺炎(COVID-19)蔓延，3月中旬宣布對呂宋島進行加強社區隔離措施，由於檢疫措施侵蝕國內需求，在未來數月因外部需求疲弱、原材料進口量將呈下降，從而降低出口值；菲律賓具有重要戰略意義的半導體產業的出口值亦將未來數月大幅下降，預估2020年貿易逆差降至407億美元，經常帳赤字24億美元，經常帳赤字占GDP比重0.7%。
(五)、匯率
由於美國量化寬鬆貨幣政策退場所致之新興市場熱錢退潮效應，菲律賓披索(Peso)對美元匯率逐年走貶，2015年12月16日美國聯邦準備理事會(Fed)升息，年底菲律賓匯率為47.2披索(Peso)兌1美元。2016年美國開始實行貨幣正常化政策，披索(Peso)因強勁內需及資訊服務出口成長得到支撐，2016年底貶幅減緩，匯率為49.8披索(Peso)兌1美元。
2017年披索(Peso)仍為亞洲弱勢貨幣之一，儘管菲律賓經濟成長強勁，投資者仍易受杜特地總統不穩定治理風格影響，此外，2017年貿易逆差擴大，年底匯率貶為49.9披索(Peso)兌1美元。
2018年貿易逆差、經常帳赤字擴增，披索(Peso)處於弱勢，年底匯率續貶為52.7披索(Peso)兌1美元。2019年因出口值上升、經常帳赤字大幅降低，2019年底披索(Peso)升值為50.7披索兌1美元。
2019年底新冠肺炎(COVID-19)蔓延，2020年3月Fed二度降息，預估2020年出口值下降、經常帳赤字擴大， 2020年年底披索(Peso)將貶值為53.5披索兌1美元。
(六)、外債情況及外匯存底
2019年菲律賓外債餘額由2018年之788億美元、增加至809億美元，呈上升趨勢，2019年外債占GDP比重為22.6%，外債占出口比重為57%，債負比率為6.8%，短期外債占總外債之比率為20.58%，短期外債占外匯存底之比重為21.56%，外匯存底餘額增至798.24億美元、較2018年710.4億美元為高，2019年外匯存底支付進口能力為7.32個月。
預測2020年外債餘額降至786億美元，外債占GDP比重為21.8%，外債占出口比重為65%，債負比率為8.3%，短期外債占總外債之比率為20.5%，短期外債占外匯存底之比重為24.19%，外匯存底餘額降為787.92億美元，外匯存底支付進口能力為7.33個月，綜合而言，整體外部流動能力尚可。

三、對外關係及主要貿易國家占比
菲律賓為東協10國主要會員國之一，與世界各國均維持正常緊密交往，並參與聯合國等各國際組織。目前菲律賓追求獨立外交政策，與各大國平行交往。
菲律賓與美國貿易及投資關係至為密切，雙方不僅簽署自由貿易協定，在軍事方面，自二次大戰及冷戰期間合作至今，除簽署協議共同對抗恐怖主義外，雙方並定期舉辦聯合軍事演習；雖然杜特地總統就任初期，曾表示擬終結2014年雙方簽署之增強防衛合作協議(EDCA)，惟業已變更其立場。2019年5月美國太平洋空軍司令訪問菲律賓，加強軍事聯繫。
美國政府於2018年3月23日通過US Omnibus Spending Bill，提供菲律賓普遍化優惠關稅待遇(GSP)，底美方提供菲律賓之零關稅項目涵蓋5,057項貨品至2020年，占美國10,600關稅項目之47.7%，占菲律賓對美出口貨品之18%；相較其他亞太國家受美國緊縮貿易政策之負面影響，菲律賓獲得美國之GSP優惠關稅待遇在縮減其貿易逆差上有正面影響。
目前南中國海天然資源(包括碳氫化合物、礦床等)存量尚不明確，但菲律賓與中國大陸在該地區的漁業、資源開採活動之領土爭端存在著長期緊張關係，杜特地總統為專注於改善與中國大陸關係，擱置2016年荷蘭海牙常設仲裁法院發布的判決，2019年同意中國大陸主導南中國海石油和天然氣勘探，菲律賓取得部分收入。杜特地總統任內多次出訪中國大陸，至盼中國大陸能協助資助興建鐵路、橋樑等基礎建設。2018年中國大陸為菲律賓第4大出口目的地國、第1大進口來源國。
對外貿易方面，2019年菲律賓主要輸出項目為電子產品(56.1%)、礦物產品(6.2%)、機械和運輸設備(5.8%)、農產品(5.7%)等；主要輸入項目為原料和中間財商品(33.7%)、資本財產品(28.5%)、消費財商品(16.2%)、礦物燃料、潤滑油和相關產品(10.4%)等。
2018年菲律賓主要出口目的地國家為美國(15.2%)、香港(13.8%)、日本(13.7%)、中國大陸(12.6%)等，主要進口來源國家為中國大陸(17.9%)、韓國(9.4%)、日本(8.8%)、美國(6.6%)等。

四、與我國雙邊貿易
菲律賓為我國推動新南向政策目標國家之一，2019年我國對菲律賓出口金額61億5,658.75萬美元、進口21億1,428.68萬美元，貿易順差為40億4,230.07萬美元。2020年1~3月我國對菲律賓出口金額14億6,909.88萬美元、進口5億2,301.83萬美元，貿易順差約9億4,608.05萬美元。
對菲律賓進出口貨物結構方面，2019年我國對菲律賓出口主要產品為電機與設備及其零件(46.42%)、礦物燃料、礦油及其蒸餾產品(20.0%)、機器及機械用具及其零件(6.72%)等為主；進口主要產品為電機與設備及其零件(57.73%)、機器及機械用具及其零件(14.17%)、銅及其製品(6.07%)等。

五、外部評等及排名
國際信評機構惠譽(Fitch)、穆迪(Moody’s)目前核予菲律賓主權信用評等分別為BBB、Baa2，標準普爾(S&P)於2019年4月30日因菲律賓出口貿易穩健，公共財政永續性發展等，調升菲律賓長期主權信用評等、由BBB調升為BBB+。標準普爾(S&P)及穆迪(Moody’s)核予未來展望均為穩定。惠譽(Fitch)於2020年2月11日因菲律賓經濟政策框架支持經濟成長及適度通貨膨脹，政府債務維持在可控制水準等，未來展望由穩定調整為正向。
依據COFACE經濟研究評比，菲律賓在景氣指標為B，國家風險評估等級為A4，屬可接受風險(Acceptable Risk)。依據Euler Hermes經濟研究分析，菲律賓國家評等為B1，中期評等為B屬中度風險，短期評等1、風險最低。
世界經濟論壇公佈最新「2019全球競爭力The Global Competitiveness Index 4.0報告」資料，菲律賓競爭力排名在全球141個參評經濟體中排名第64名，較上年度排名56名、退步8名。瑞士洛桑管理學院(IMD)2019年5月公布「2019 世界競爭力報告World Competitiveness Ranking 2019」，菲律賓在63個參評經濟體排名第46名，較上一年度50名、進步4名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2019年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2019)」報告，菲律賓在180國家或地區當中排名第113名，與薩爾瓦多、哈薩克、尼泊爾、史瓦帝尼(Eswatini)及尚比亞(Zambia)等列同一等級，較上年度排名99名、退步14名。世界銀行公布「Doing Business 2020」經商環境報告，菲律賓經商容易度排名(Ease of Doing Business Ranking)在全球190個經濟體排名第95名，較上年度排名124名、進步29名。

六、綜合評述
菲律賓人口數超過1億，2018年人口年齡中位數僅23.5歲，人口年輕且英語流利，可提供大量勞動力，長期以來穩健僑匯收入(約達GDP之10%)，有利國內民間消費，企業流程外包(BPO)為服務業成長主力、並蓬勃發展。
近年經濟政策框架支持經濟成長，2018年、2019年經濟成長率分別為6.2%、5.9%，杜特地政府擬藉由財政改革，達成基礎建設發展及減貧，近年呈現財政及經常帳雙赤字，2018年、2019年財政赤字占GDP比重分別為3.2%、3.6%，經常帳赤字占GDP比重分別為2.6%、0.1%，消費者物價年增率平均為5.3%、2.5%。
因經濟穩定成長、公共財政永續性發展等，國際信評機構標準普爾(S&P)於2019年4月30日調升長期主權信用評等至BBB+，惠譽(Fitch)於2020年2月11日將未來展望由穩定調整為正向。
菲律賓政治體系效率低、官僚主義、貪腐嚴重，政治領導之個人色彩濃厚，政團多基於利益結盟，貧富不均狀況造成社會穩定之隱憂。2020年因新冠肺炎(COVID-19)疫情衝擊，政府目前宣布呂宋島執行封鎖措施至4月30日，疫情打擊投資、抑制消費，全球需求前景疲弱及全球貿易政策持續存在不確定性，預估2020年經濟成長率為-0.1%，如何有效提振經濟持續穩健發展、消弭貧富差距，實現包容性成長，為政府持續面臨之挑戰。

參考資料：中華民國外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、外貿協會全球資訊網、CIA、WEF、EIU、IHS Markit、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、IMF Country Report、Asian Development Outlook (ADO)等。