緬甸政經概況(新南向國家之一:東協十國)

編輯: 楊基源

2020/02/19列印

一、政治概況
1948年1月4日緬甸脫離大英國協獨立，緬甸為軍事獨裁國家，國內對政治活動管制極嚴。由於歐美等國家之壓力，緬甸於2010年11月舉行聯邦議會大選，並釋放諾貝爾和平獎得主翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）。緬甸採半民主選舉制度 ─ 國會議員為民選，總統、副總統由國會選出。
2011年起緬甸進入改革開放時期，2011年3月30日緬甸文人政府成立並宣誓就職。一般認為「文人」政府僅有形式上象徵意義，新政府中多數部會的首長，均來自軍方或具軍方背景，軍方對政府仍有實質控制能力，控制三個關鍵內閣職位(國防部、內政部和邊界事務部)；並根據2008年憲法，軍方擁有聯邦議會25%議席，鑑於修憲需達75%決議門檻，等同擁有否決權；軍方掌理國防和安全委員會(National Defence and Security Council，簡稱NDSC)，軍方擁有兩院25%席位的憲法權利，具有宣布實施緊急規則、進而執政之權力等。
2012年4月1日，緬甸政府舉行國會及省、邦議會補選，翁山蘇姬領導全國民主聯盟（National League for Democracy, NLD）角逐44個議席，被視為緬甸近23年來首次民主選舉，翁山蘇姬當選為國會議員，對緬甸民主進程具重大意義。
2015年11月8日緬甸舉行國會選舉，計90多個政黨，翁山蘇姬領導之全國民主聯盟(NLD)獲得壓倒性勝利，於224席的上議院(House of Nationalities)取得135席，於440席的下議院(House of Representatives)取得255席，在上、下議院均為多數席次，為國會第一大黨，國會議員任期5年。2016年3月國會選舉正、副總統，礙於翁山蘇姬配偶及子女為外國籍而不能參選總統，全國民主聯盟推派廷覺(Htin Kyaw)當選為總統，敏水(Myint Swe，軍方所提名)為第一副總統，全國民主聯盟(NLD)提名之范求(Henry Van Thi Yu)為第二副總統。
2016年緬甸增設「國務資政(State Counsellor)」職務(類似總理)，由翁山蘇姬擔任，翁山蘇姬並同時擔任外交部部長。國務資政翁山蘇姬和全國民主聯盟(NLD)致力改善緬甸投資環境，美國於2016年10月取消對緬甸之貿易制裁，並於2016年11月恢復貿易協定優惠關稅。
2017年4月下議院補選，選舉結果全國民主聯盟(NLD)254席，與上次選舉結果相較、僅差距1席，聯邦團結發展黨(USDP)30席，110席位(25%)專供軍方使用，其餘席次為少數民族和無黨派者等；下屆國會選舉將於2020年11月舉行，預期全國民主聯盟雖可取得多數席次，但卻面臨較2015年更激烈競爭，因執政黨在少數民族地區面臨更嚴峻挑戰，必須處理有關國內少數民族衝突、土地改革與社會福利的問題。
佛教徒占緬甸國內人口89%；在緬甸西部、與孟加拉接壤處之若開邦(the State of Rakhine)，緬甸政府未賦予公民身分的穆斯林少數族裔羅興亞(Rohingya)難民居於當地。2017年8月據稱由羅興亞族襲擊警察崗位後，緬甸軍方鎮壓若開邦羅興亞族，稱為「若開邦事件」，國際觀察家估計約7,000人喪生、2017年11月逾74萬名羅興亞難民被迫離開緬甸，其中多數逃往孟加拉，聯合國稱為「種族清洗(Ethnic Cleansing)」，國際強烈抨擊，該事件對全國民主聯盟(NLD)政府係最大打擊，扭轉翁山蘇姬與西方國家關係。聯合國呼籲允許進入緬甸進行侵犯人權之調查，並期緬甸與孟加拉合作以協助遣返羅興亞難民。然而，緬甸拒絕「種族清洗」指控，並選擇不與聯合國調查團合作。歐盟、美國、英國和澳大利亞等國對緬甸實施經濟和政治制裁，2018年緬甸為應國際壓力提出遣返難民要求，但未採取任何確保其權利或安全之措施。
2018年3月，廷覺(Htin Kyaw)總統以健康因素請辭，原國會議長溫敏(Win Myint)獲得國會勝選，3月30日就任總統，任期5年，總統為內閣最高行政首長，溫敏(Win Myint)為數十年來第一位不具軍事背景的總統。下次總統選舉為2023年3月。
全國民主聯盟(NLD)執政後，改革緩慢，經濟表現不佳，又爆發軍方以武力鎮壓羅興亞人所引發一連串人權危機，讓緬甸國際形象蒙塵，又民族和解議題因軍方與克欽邦與撣邦等地爆發武裝衝突不斷。緬甸即將於2020年11月舉行5年1次的國會選舉，NLD為爭取選民支持，積極推動經濟改革及對外招商引資，惟在短期內恐較難見其成效。雖然NLD有意推動修憲以削減軍方參政的權力，但因緬甸憲法保障軍方在國會25%席次，使NLD於2020大選將不似2015年有利，除憲政改革難以實際推展外，另與軍方幕後支持的反對黨勢將競爭激烈。
二、經濟概況及展望
緬甸擁有豐富天然礦石資源及石油、天然氣，主要分布在中央盆地伊洛瓦底江沿岸，及沿海大陸棚地區。礦產資源主要有錫、鎢、鋅、鋁、銻、錳、金、銀、銅、大理石、石灰石等，寶石和玉石在世界上享有盛譽。
豐富天然資源和年輕勞動力吸引外國投資，特別在能源、成衣、資訊技術和食品飲料等產業。Central Intelligence Agency (CIA)估計緬甸2017年產業結構，農業、工業及服務業占GDP產值分別約為24.1%、35.6%、40.3%。
緬甸仍為亞洲最貧窮國家之一，居住在農村地區大多數人口生活水準尚未獲得改善，約26%人口目前仍生活在貧困中。多年前政府孤立主義政策、經濟管理不善等，緬甸欠缺基礎設施、貪腐情形嚴重，目前尚需政府解決經濟發展各項障礙，例如土地權利不明確，限制性貿易許可證制度，不透明稅收徵收制度及過時的銀行系統等。
緬甸財政年度原由每年4月1日起至次年3月31日，國會通過自2018/19財年調整為每年10月1日至次年9月30日。本報告2018/19財年~2021/22財年數值仍以每年4月1日起至次年3月31日預估。
(一)、總體經濟
緬甸經濟發展受益於土壤肥沃，農業就業人口約為就業人數總量的一半，農業品亦為主要出口產品，但獲利能力低；政府提升對農業部門公共投資，刻正逐步提高產能及產出標準，以促進出口。由於出口及民間消費強勁成長，外貿、投資、觀光人數成長，2017/18財年(2017/04~2018/03)實質GDP成長率6.5%。2018/19財年，較高的稻米價格提升產值，製造業中紡織品、汽車裝配、機械和電子產業等因外部需求增加持續成長，雖因貨幣貶值、影響出口收入，另方面，雖受到羅興亞難民危機影響，出口將面臨歐洲廢除單一市場優惠准入之風險，所幸受益於中緬經濟走廊投資基礎建設方案、與中國大陸貿易值提升，2018/19財年實質GDP成長率為6.7%。2019/20財年因出口收入成長，觀光人數增加與外人直接投資流入，預估2019/20財年實質GDP成長率6.6%。
緬甸經濟發展仍是東盟(ASEAN)最具經濟動能國家之一，在強勁外人直接投資流入帶動下，商品與服務出口成長，伴隨穩定進口增加，支持國內基礎建設等均將為實質GDP成長貢獻因素，政府在2020年選舉前的改革動能，亦將刺激經濟成長。因經濟改革持續及外來投資增加，預測2020/21財年、2021/22財年實質GDP成長率分別為6.4%及6.8%。
(二)、通貨膨脹
食品價格與氣候條件為影響消費者物價指數重要因素，2017年國際穀物價格低迷、匯率穩定等因素均有助於抑制通脹，通貨膨脹未隨經濟成長上揚，2017年消費者物價指數平均4.6%。2018年受匯率波動影響，助長通膨揚升，緬幣連續大幅貶值，影響進口產品價格，加上2018年國際油價不穩，推升緬甸燃料與運輸成本，併同雨季農損，波及食品與民生物資價格，導致2018年消費者物價指數平均升至6.9%。2019年經濟強勁成長帶來通膨壓力，前9月物價指數平均由上年同期5.2%加速升至8.1%，其中食品價格平均上漲9.0%，反映國內食品生產下降，以及國內多地因受交通運輸與物流限制而造成食品短缺現象。預估2019年消費者物價指數平均升至8.8%。
展望未來，通貨膨脹壓力短中期恐仍居高不下，除緬幣匯價仍不穩定外，未來原油價格不確定性仍高，且因為2020年10月大選逼近，政府選前可能傾向採取更多擴充性之財政作為，預期政府支出將會增加，帶動物價上漲壓力，通膨壓力將在中期內走升。2020年預測國際油價下跌，雖有助於減緩部分進口物價壓力，但零售食品價格占消費者物價指數最大權重，將對通膨持續造成壓力。預測2020年及2021年消費者物價指數平均分別為7.1%及7.5%。
(三)、財政情況
緬甸政府為控制財政赤字，逐漸減少向緬甸中央銀行(The Central Bank of Myanmar，簡稱CBM)借款支應政府經常性支出，改以發行債券方式募資，政府規定2016-17財政年度財政赤字中，只有40%可由央行借款補足，2018-19年及2019-20年度減少至20%，並規畫未來不再由央行支應政府經常性支出。為達此目標，緬甸必須發展債券市場，建立適當之債券拍賣制度，以解財政赤字窘況。緬甸政府公債已於2016年9月首次以競標方式出售，利率介於8.6％至9.6％之間，惟至目前尚未完全被認購。
央行(CBM)財政赤字部分貨幣化措施，產生通貨膨脹升高之負面影響，雖2016/17年度財政赤字減少、分散籌資方式有助於降低央行融通餘額，但另方面、公共債務利息支出亦成為財政負擔，使得2017/18財年之財政赤字占GDP比重為3.3%。
2018/19財年政府擬訂藉央行(CBM)資金融通彌補赤字之預算比重上限為20%，政府支出中能源供應、社會服務、基礎建設項目增加，2018/19財年之財政赤字占GDP比重升為3.8%。
政府控制赤字趨勢，預估2019/20財年財政赤字占GDP比重升為4.0%。因2020年即將舉行大選，政府推動選前改革與擴張性財政政策，預測2020/21財年及2021/22財年財政赤字占GDP比重將升為4.1%及4.3%。
(四)、對外貿易及國際收支
2017年農業部門稻米及成衣出口大幅成長，另外，單項產品出口仍以天然氣創匯最多，2017年出口值總計98億美元。資本財進口減少，中間財及消費品進口增加，進口值總計158億美元，貿易逆差60億美元。旅遊收入表現好轉，2017年國際遊客人數成長18%，達340萬人。依據聯合國貿易和發展會議(CNUCED)資料，2017年外國直接投資流入為最不發達國家(Least-Developed Countries)，緬甸為資金接受國排名第一。2017年經常帳逆差39億美元，占GDP比率為6.0%。
由於新的天然氣管道出口增加、加以成衣服裝銷售，出口值持續提升，進口則因外國直接投資之基礎建設相關之進口增加，商品貿易逆差持平，2018年出口值113億美元、進口值173億美元，貿易逆差維持60億美元。因外國公司利潤匯回，經常帳逆差升高，2018年經常帳逆差擴大為48億美元，占GDP比率為7.0%。
2019年全球經濟因主要國家央行寬鬆貨幣政策逐步退場、貿易政策不確定性進一步削弱全球貿易及投資增長、原油價格波動幅度加劇，進口資本財、原物料需求下降，商品貿易逆差縮小，2019年出口值114億美元、進口值162億美元，貿易逆差減為48億美元，經常帳逆差占GDP比率降至3.4%。
展望未來，預測2020年、2021年隨選舉到來與經濟改革持續，成衣業與天然氣為主要出口收入來源，外來投資基礎建設方案對進口資本財、原物料需求增加，消費商品進口將保持強勁，將使商品貿易逆差持續加大，預測2020年、2021年商品貿易帳逆差分別擴大為57億美元及63億美元，經常帳逆差占GDP比率分別擴大至4.1%及4.2%。
(五)、匯率
緬幣在2017年尚稱平穩，2017年底緬甸匯率為1,362緬幣(Kyat)兌換1美元。2018年外匯劇烈波動，因美中貿易爭端以及預期美國將升息，國際美元走強，亞洲貨幣紛紛貶值，緬甸因經濟基本面欠佳，外資衰退，出口逆差，旅客因羅興亞事件銳減，國內美元短絀，央行監管能力不足等因素，緬幣自2018年4月潑水節後走貶，央行雖採取多項措施仍無法穩定，為遏止搶購美元。2018年8月，緬甸央行(CBM)取消商業銀行和持牌貨幣交易商外幣交易每日需在官價0.8%上、下限之交易區間完成之外匯交易限制，此舉有助於央行(CBM)之緬幣(Kyat)匯率能夠與非官方市場匯率更為接近，在強勢美元和民間預期心理下，使緬幣(Kyat)走貶，2018年底緬幣(Kyat)匯率為1,550兌換1美元。2019年因政府以行政作為遏止匯市炒作，美元搶購風潮暫時停歇，緬幣逐漸回穩，2019年底緬幣(Kyat)匯率升為1,532兌換1美元。
展望未來，在國際貿易不確定性上升與全球經濟放緩背景下，預期緬幣可能進一步貶值，加之全球油價可能更加波動影響匯率，緬甸建築材料及燃料進口成本更不易掌握，可能推升通貨膨脹，並影響仰賴進口原料之產業，從而擴及生產及銷售活動。預測2020年底、2021年底匯率將持續走貶，分別為緬幣(Kyat)1,593兌1美元及緬幣(Kyat)1,625兌1美元。
(六)、外債情況及外匯存底
緬甸2018年~2020年外匯存底餘額緩步上揚，分別為53.5億美元、53.8億美元、54.1億美元；同期間外債餘額亦逐年攀升，分別為149.4億美元、152.4億美元、155.4億美元，外債餘額遠高於外匯存底餘額。2019年底外債占GDP比重為20.34%，債負比率為3.46%，短期外債占總外債比重為5.80%，短期外債占外匯存底之比重為16.42%，外匯存底支付進口能力為3.08個月。預估2020年外債占GDP比重為19.38%，債負比率為3.55%，短期外債占總外債比重為4.93%，短期外債占外匯存底之比重為14.15%，外匯存底支付進口能力續降為2.77個月，整體外部流動能力略顯不足。
三、對外關係及主要貿易國家占比
緬甸地處亞洲三大經濟體(中國大陸、南亞、東協)之交集，於1997年7月加入東協，重視並加強與東協成員國發展睦鄰友好關係。緬甸自2011年實現民主轉型後，轉採保持平衡的外交策略，新一輪地緣政治角力在緬甸展開，歐澳日及印度等國都希望在緬甸政治轉型中發揮影響力，緬甸獨特地緣戰略位置及市場發展潛力吸引世界各國競相投入。
緬甸鎖國時期最大的盟友為中國大陸，尤其受到歐美經濟制裁時，中國大陸是願伸出援手的極少數友好國家，雙方合作密切，中國大陸是緬甸最大貿易夥伴國和最大投資來源國。2020年1月18日中國國家主席習近平結束對緬甸的為期兩天的訪問，會見緬甸事實上的領導人翁山蘇姬和軍事首領，簽署關於深化經濟合作和聯合工業區的33項協議。緬甸不僅同意開通延宕多時中緬油氣管道，表態支持一帶一路倡議，並2018年9月簽署中緬經濟走廊(China-Myanmar Economic Corridor, CMEC)協議，興建中緬邊境經濟區、研議興建高速鐵路，皎漂經濟特區(Kyaukpyu special economic zone, SEZ)深水港計畫亦已定案，為中國大陸取得直通印度洋之出海口及發展基地，使中國大陸無需經過馬六甲海峽就能獲得重要的進口商品（如石油和天然氣）。
印度避免抨擊緬甸政府有關人權危機問題，部分原因是擔心緬甸對中國大陸依賴度提高，而將重心改放在加強雙方的合作關係。日本長久以來積極進入緬甸市場，日本企業大力投資緬甸，積極參與緬甸城市計畫和基礎設施建設。歐盟國家也在緬甸也積極展開活動，支援和幫助緬甸當地經濟建設，協助緬甸政治轉型，推動緬甸民主化進程及培訓。
2018年1月31日美國宣布暫停提供移民簽證給緬甸和其他六國（其中大多數是穆斯林國家），將於2月22日生效。EIU預估對緬甸的經濟影響不大，因為該禁令並不包括商務簽證，且美國不是緬甸國外匯入款的主要來源，緬甸政府不太可能採取報復措施。
2018年緬甸主要輸出產品包括礦物燃料、礦油及其蒸餾產品；非針織及非鉤針織之衣著及服飾附屬品；穀類；天然珍珠或養珠、寶石或次寶石、貴金屬、被覆貴金屬之金屬及其製品；針織或鉤針織之衣著及服飾附屬品；銅及其製品等。主要輸入產品包括礦物燃料、礦油及其蒸餾產品；核子反應器、鍋爐、機器及機械用具及其零件；鐵道及電車道車輛以外之車輛及其零件與附件；電機與設備及其零件；錄音機及聲音重放機以及上述各物之零件及附件；鋼鐵；人造纖維棉等。2018年緬甸主要出口國家為中國大陸(33.3%)、泰國(18.3%)、日本(8.3%)、香港(3.4%)、印度(3.4%)等；主要進口國家為中國大陸(32.2%)、新加坡(19.1%)、泰國(13.4%)、印度(5.1%)、印尼(4.8%)等。
四、與我國雙邊貿易
與我國貿易方面，2019年我國對緬甸出口2億4,219萬美元，進口7,044萬美元，貿易順差1億7,175萬美元。
2019年我國出口至緬甸主要產品為：機器及機械用具及零件(16.37%)、人造紡織材料(11.61%)、塑膠及其製品(9.21%)等。2019年我國自緬甸進口主要產品為：油料種子及含油質果實(23.74%)、木及木製品、非針織及非鉤針織之衣著及服飾附屬品(14.71%)、木及木製品、木炭(13.43%)等。
五、外部評等及排名
目前國際信評機構惠譽(Fitch)、標準普爾(S&P)、穆迪(Moody’s) 等均未對緬甸核予主權債信評等。
依據COFACE經濟研究評比，緬甸景氣指標為D，國家風險評估等級為D，為極高風險(Very High Risk)經濟體。依據Euler Hermes經濟研究分析，緬甸國家評等為D4，中期評等分為D(風險最高)、短期評等分為4(高風險High)。
世界經濟論壇公佈最新「2019全球競爭力The Global Competitiveness Index 4.0報告」資料，緬甸未列入140受評國家。國際透明組織(Transparency International)公布「2018年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2018)」報告，緬甸在180國家或地區當中排名第132名，與玻利維亞、宏都拉斯、吉爾吉斯(Kyrgyzstan)、寮國、巴拉圭列同一等級，較上年度排名130名退步2名。世界銀行公布「Doing Business 2020」經商環境報告，緬甸經商容易度排名(Ease of Doing Business Ranking)在全球190個經濟體排名第165名，與上年度171名進步6名。
六、綜合評述
緬甸具有豐沛天然資源，如：玉石、礦物、天然氣和石油等，並具備農業發展及旅遊產業之良好潛力，可用性勞動力之工資低廉，人口27%為14歲以下之年輕人口，緬甸正在進行民主過渡與經濟開放之過程，為東協成員，鄰近國家(印度、中國大陸、泰國等)為充滿經活力之經濟體，預期外人直接投資將持續流入，均為緬甸經濟發展之利基。
緬甸封閉多年，經濟發展落後，全國民主聯盟(NLD)2016年上任後，需面對促進民族融合、加速民主改革、及全力發展經濟等三大要務。下屆國會選舉將於2020年11月舉行，預期全國民主聯盟將面臨與軍方幕後支持的反對黨較2015年更激烈競爭。
2019/20~2021/22財年實質經濟成長率分別為6.6%、6.4%、6.8%；財政赤字占GDP比重分別為4.0%、4.1%、4.3%，緬甸經濟發展仍是東協(ASEAN)經濟成長快速國家之一；經常帳赤字占GDP比重分別為3.4%、4.1%、4.2%，財政及經常帳雙赤字，且均呈遞升情形；近年外匯存底支付進口能力未及3個月，整體外部流動能力略顯不足。因經濟開放時間較晚，目前仍存在基礎建設不足、工業科技落後、金融體系未臻成熟、乾淨用水問題及供電不穩、無預警斷電時而存在等情況。
未來，緬甸仍將是亞洲成長動能最佳國家之一，然而近期之種族及宗教間緊張關係，國際社會譴責緬甸對少數族群的歧視等，均為影響經濟發展之風險因素。整體而言，除國際經濟環境多變外，緬甸經濟面臨之風險，主要仍在於若開邦難民危機的影響，另一風險，在於緬甸經濟改革進展步伐是否具體且及時，以及國內種族衝突情勢之發展。

參考資料：中華民國外交部、經濟部國際貿易局、CIA、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、Coface、世界經濟論壇、IMF Country Report、Asian Development Outlook (ADB)。