緬甸政經概況(新南向國家之一:東協十國)

編輯: 張珮瑩

2018/03/26列印

一、政治現況
緬甸位於中南半島西部，面積67萬6,578平方公里，北與中國大陸毗鄰，西北與印度、孟加拉相接，東南與寮國、泰國交界，西南臨孟加拉灣及安達曼海。
緬甸曾為英國殖民地，於1948年1月4日脫離大英國協獨立，成立以宇努為首之聯邦政府。1962年軍事強人尼溫將軍(Ne Win)發動政變接掌政權，開始軍事統治並實行社會主義至1988年。1988年爆發大規模民眾示威及抗議活動，政局動盪。同年9月18日國防部長蘇貌(Saw Maung)將軍接管政權，並將「緬甸聯邦社會主義共和國」改名為「緬甸聯邦」。1988年9月翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)擔任總書記之「全國民主聯盟(National League for Democracy，簡稱NLD)」成立，並在1990年5月議會選舉495議席中，贏得392席，超乎軍政府預期，軍政府遂宣布全國民主聯盟(NLD)為非法組織，並以先制憲為由，拒絕交出政權，此選舉結果並遭軍政府作廢。
2008年緬甸軍政府舉行公民投票通過新憲法，2010年10月21日政府依據新憲法更改國旗及國徽，將國名變更為「緬甸聯邦共和國 (The Republic of the Union of Myanmar) 」。2010年11月7日緬甸舉行20年來首次大選，但軍政府預先修法禁止政治犯加入政黨，阻斷翁山蘇姬參選之路，軍政府支持的「聯邦鞏固發展黨」(The Union Solidarity and Development Party，簡稱USDP)贏得壓倒性大勝。國會2011年1月31日成立並開議，緬甸新憲法亦隨即正式生效，並於2月4日選出聯邦鞏固發展黨(USDP)黨魁暨總理登盛(U Thein Sein)擔任50年來首屆文人總統，同年3月30日宣誓就職，統治國家將近20年軍政府最高首長丹瑞(Than Shwe) 在民選總統就職後，立即簽署命令解散「國家和平暨發展委員會(State Peace and Development Council)」。在此之前，緬甸國家元首為「國家和平暨發展委員會主席」；自2011年3月採行總統制，總統為最高領導人。
緬甸採半民主選舉制度 ─ 國會議員為民選，總統、副總統由國會選出。2011年起成立所謂的「文人」政府，一般認為僅有形式上象徵意義，軍方仍具有強大力量、控制三個關鍵內閣職位(國防部、內政部和邊界事務部)；並根據2008年憲法，軍方擁有聯邦議會25%議席，鑑於修憲需達75%決議門檻，等同擁有否決權；軍方並掌理國防安全委員會，具有宣布實施緊急規則、進而執政之權力等。
2011年3月登盛(U Thein Sein)總統就職後，宣示將進行多項改革，並對反對黨釋出善意，允許全國民主聯盟(NLD)重新登記成為政黨，2012年4月國會補選，被視為緬甸首次民主選舉，對其民主進程具重大意義，全國民主聯盟(NLD)領導人翁山蘇姬當選成為國會議員，從政治角度來看，緬甸呈現前所未有自由化時期，執政者並放寬對媒體管制，增加言論自由空間，亦放寬對網際網路、行動電話通訊管制，擴增緬甸社會與國際間之互動。
2015年11月8日選舉，翁山蘇姬領導之全國民主聯盟(NLD)於224席的上議院取得135席，於440席的下議院取得255席，在上、下議院均為多數席次，為國會第一大黨。2016年3月15日國會選舉正、副總統，囿於憲法規定，翁山蘇姬因親屬為外國籍無法參選，全國民主聯盟(NLD)廷覺(Htin Kyaw)當選為總統，任期至2021年。2016年增設「國務資政(State Counsellor)」職務(類似總理)，由翁山蘇姬擔任，翁山蘇姬被視為實質之領導人，並同時擔任外交部部長、總統府事務部部長等職。美國在2016年10月對緬甸取消制裁，並於2016年11月恢復貿易協定優惠關稅。
2017年4月下議院補選，選舉結果全國民主聯盟(NLD)254席，與上次選舉結果相較、僅差距1席，聯邦團結發展黨(USDP)30席，110席位(25%)專供軍方使用，其餘席次為少數民族和無黨派者等；下屆選舉將於2020年舉行。
佛教徒占緬甸國內人口89%；在緬甸西部、與孟加拉接壤處之若開邦(the State of Rakhine)，緬甸政府未賦予公民身分的穆斯林少數族裔羅興亞(Rohingya)難民居於當地。「若開邦事件」係在2017年8月據稱由羅興亞族襲擊警察崗位後，緬甸軍方鎮壓若開邦羅興亞族，後續導致超過50萬穆斯林被迫離開緬甸，其中多數移居孟加拉，聯合國稱為「種族清洗(Ethnic Cleansing)」，國際強烈抨擊，該事件係2017年全國民主聯盟(NLD)政府最大打擊，扭轉翁山蘇姬與西方國家關係，2018年仍續為重大問題，預估倘種族緊張局勢依然高漲，歐洲國家、美國在2018年恐將恢復對緬甸之各項制裁。
2016年全國民主聯盟(NLD)首度執政，因欠缺管理經驗，發生政府政策制定、執行步調持續緩慢、未臻周全情形。2016年7月政府公布12項國家經濟政策，2016年11月通過修訂投資法規、簡化審核投資流程之「緬甸投資法」，相關條例至2017年2月通過；2017年12月通過放寬外資企業所有權規範之新「公司法」，施行細則尚未最終確定，頒行日期更延遲至2018年8月；由政府陸續公布後續作業觀之，部分政策仍在規劃中，恐影響政策推行進度。
2017年全國民主聯盟(NLD)執政邁入第2年，經濟未見起色，縱公布多項振興經濟法案、仍未能確實執行，加以國際社會對若開邦事件之抨擊、國內工資問題爆發、行政體系效能不彰、中央集權問題等，造成經濟發展趨緩。緬甸為民主、經濟同步發展國家，境內存在民族多樣性問題、邊境武裝衝突不斷；在地緣政治、國家發展均具特殊性，如何在民族和平、經濟發展取得平衡，並讓人民有感，為緬甸民選政府未來執政之路面臨之重要課題。

二、經濟現況與展望
緬甸擁有豐富天然礦石資源及石油、天然氣，主要分布在中央盆地伊洛瓦底江沿岸，及沿海大陸棚地區。礦產資源主要有錫、鎢、鋅、鋁、銻、錳、金、銀、銅、大理石、石灰石等，寶石和玉石在世界上享有盛譽。森林資源方面，盛產柚木等硬木。水力資源為伊洛瓦底江、欽敦江、薩爾溫江及錫唐河4大水系縱貫南北，水力待開發，所灌溉之三角洲，農產豐富，稻米及各種豆類為出口大宗，南部海岸線漁產豐富。
估計緬甸2017年產業結構，農業、工業及服務業占GDP產值分別約為24.8%、35.4%、39.9%。
(一)總體經濟
緬甸經歷數十年軍事獨裁之孤立主義，腐敗、管理不善，基礎建設薄弱，加以受到國際制裁，發展落後，為亞洲最貧窮國家之一，2016/17年度(2016/04/01~2017/03/31)平均每人GDP為1,221.41美元，全國5,512萬人口約有26%生活在貧困中。
緬甸農業在GDP占比約為四分之一，緬甸近年來受到乾旱、洪水等天災困擾，2016/17年度(2016/04/01~2017/03/31)因國際經貿環境不佳，新當選政府經濟政策方向不明確及國內颶風災損拖累等，致投資、經濟活動放緩，加以農業生產、出口疲軟及仰光部分營建方案暫緩等， 2016/17年度實質GDP成長率為6.4%，表現不及2015/16年度之6.8%。
然而，儘管2017年緬甸民主出現倒退情勢，國際投資者仍認為緬甸商業環境充滿商機。2016年緬甸核准外國投資金額81億美元，2017年僅些微下降為79億美元。
2017/18年度因農業產出提高，2016年10月美國取消制裁後、出口恢復，經濟前景樂觀，預計2017/18年度實質GDP成長率回升至6.8%。展望未來，緬甸仍將是亞洲成長動能最佳國家之一，迪拉瓦(Thilawa)經濟特區有助擴展商業重鎮仰光之營運區域，電信通訊產業快速成長推動投資，亦促進其他產業效能提升。預計2018/19年度、2019/20年度GDP成長率分別為7.0%、7.2%。未來經濟成長將持續受惠於外資大型投資方案之挹注，特別是關鍵之基礎建設、製造業及能源方案等。
緬甸豐富天然資源與年輕勞動力吸引外商投資於能源、服裝、電信通訊和食品飲料等產業。儘管經濟持續成長，但居住在農村地區大多數人民生活水準並未提升，對於政府政策土地權利不明確、貿易許可證限制制度、收入徵收系統不透明、過時的銀行體系等，政府在解決經濟發展障礙之進展緩慢。目前政府業已朝向增強農業產能、土地改革、開放現代化金融產業、發展交通運輸和電力基礎建設等方向努力。
(二)通貨膨脹
食品價格在消費者物價指數權重為59%，2015/16年度食品價格上漲14%、致消費者物價指數為10.8%。2016/12~2017/02緬幣(Kyat)貶值，進口加工食品(如食用油、乳製品等)價格上漲，除該期間外、2016/17全年度食品價格呈現下滑情形，稻穀產量復甦、稻米價格下降，加速主食價格整體下降，2016/17全年度食品價格漲幅減速至8.5%，消費者物價指數降至7.0%。
預估未來續受緬幣(Kyat)貶值、財政赤字貨幣化(以央行融通弭平財政缺口)、強勁國內需求拉動及全球能源價格等因素影響，估計2017/18年度通貨膨脹率為5.4%。2018年起，全球大宗商品價格在經歷多年持續下滑後復甦，緬幣(Kyat)疲軟、財政赤字貨幣化、國內需求成長等，預估2018/19年度、2019/20年度消費者物價指數分別達8.6%、6.4%。
(三)財政情況
國營企業(State Economic Enterprises)亦為政府預算之主要部分，國營企業利潤下降，日益成為財政流失因素。2016/17年度政府一般收入仍維持相對穩定，一般政府支出下降，能源、環境與天然資源、電信通訊等國營企業支出下降，抵銷國營企業收益下滑造成之負面影響，財政赤字占GDP比重縮減為3.1%，低於原定4.5%之預算赤字。
財政赤字貨幣化之作業，產生通貨膨脹升高之負面影響；2015年1月緬甸政府首次透過拍賣國庫券方式支應財政缺口、2016年9月首次拍賣2年、3年及5年政府公債挹注公共投資方案，雖然2016/17年度財政赤字縮小、分散籌資方式有助於降低央行融通餘額，然而2016/17年底，因財政赤字產生之央行融通餘額占GDP比重仍高達18%；政府朝向以公債、國庫券拍賣方式取代央行融通，利率由市場決定、不再以4%優惠利率計息，公共債務利息支出亦成為財政負擔。
預估2017/18、2018/19、2019/20年度財政赤字占GDP比重續增為3.2%、3.5%及4.0%。
(四)對外貿易及國際收支
天然氣和農產品出口占商品出口值約60%。2015/16年度受到洪災影響，玉米和水稻產量下降、致出口量減幅約20%~25%。2016/17年度稻米出口反彈，然仍未及2014/15年度水準；天然氣在2016/17年度出口下降；礦物出口亦處於停滯狀態，其中玉石出口由2015/16年度5.7億美元，在2016/17年度降至4.73億美元；2016/17年度製造業(尤其是服裝業)出口激增，但天然資源出口下降，出口值與2015/16年度相近、均為91億美元。2016/17年度緬幣(Kyat)貶值，削弱進口需求，進口值由2015/16年度142億美元、降為128億美元。貿易逆差由2015/16年度51億美元、2016/17年度縮減為37億美元，經常帳持續逆差、占GDP比率由2015/16年度之8.2%、在2016/17年度降為3.1%。
隨著2016年10月美國制裁取消、預期國際石油和其他商品價格上揚，緬甸出口前景將有所改善。然而，中國大陸需求放緩將對緬甸出口造成負面影響，與投資有關之進口需求將使進口增加，預估2017/18、2018/19、2019/20年度貿易赤字分別擴大為53億、63億及71億美元。儘管外國直接投資流入將繼續成為穩定資金來源，並支持緬甸國際收支，預計經常帳赤字仍持續上升，預估經常帳赤字占GDP比率分別增加為5.1%、5.8%及6.5%。
(五)匯率
自2011年緬甸開啟吸引外國投資、並重新融入全球經濟之各項改革，在2012年4月前，緬甸匯率為高度爭議的雙軌匯率制度(官方匯率與黑市匯率)，緬幣官方匯率長期高估阻礙投資、並推動貿易成為地下經濟活動。中央銀行於2012年4月實施管理浮動匯率制度，開拓銀行同業拆借市場，打撃黑市外匯交易，初期中央銀行匯率為1美元兌818緬幣(Kyat)，緬幣匯價接近市場價格，隨著逐漸改革開放，新匯率制度可望促進貿易和投資，使中央銀行能夠專注於價格穩定之目標，擺脫預算赤字貨幣化負面影響。
2012年4月實施匯率改革後，緬幣持續貶值，加以貿易赤字影響，增加緬幣貶值壓力，政府於2013年7月授予中央銀行營運獨立性，2013年9月頒布新版反貪腐法(Anti-Corruption Law)，強化金融改革。然而2014年外匯存底餘額下降，自此，外匯存底累積緩慢，顯示中央銀行未備以足額外匯準備抵禦緬幣貶值壓力。
緬甸先後於2014年、2016年授予9家、4家外商銀行執照。2016年新政府上台後，匯率約緬幣(Kyat) 1,160兌換1美元，2016年12月16日，匯率達緬幣1,440兌換1美元，緬幣在9個月貶值15% ~ 20%，至2017年5月約緬幣1,350上、下波動。
2017年匯率平均約緬幣1,358兌1美元，展望未來，在2018~2022年間，財政赤字貨幣化政策，除推升緬甸物價通膨壓力，並與巨額且持續成長的經常帳逆差，持續成為緬幣貶值因素，預估2022年匯率平均約緬幣1,592兌1美元。
(六)外債情況及外匯存底
在2016/17年底緬甸外債餘額64.5億美元，預估2017/18年底升至72.5億美元，預估2017/18年底外債占GDP比重為10.3%，債負比率為1.07%，短期外債占總外債比重為11.9%，短期外債占外匯存底之比重為20.82%，外匯存底為41.5億美元，外匯存底支付進口能力為2.83個月，整體外部流動能力略顯不足。

三、對外關係及主要貿易國家占比
緬甸地處亞洲三大經濟體(中國大陸、南亞、東協)之交集，於1997年7月加入東協，重視並加強與東協成員國發展睦鄰友好關係。
目前，緬甸國際聲譽受到軍方對羅興亞(Rohingya)少數民族施行強硬政策之影響，導致與其鄰國間外交緊張；聯合國、西方政府嚴厲批評其對於平民之嚴厲軍事反應，此危機導致與美國雙邊關係日益緊張，2017年10月底，美國政府針對羅興亞暴力事件、宣布將對參與該事件之軍方停止提供援助。
緬甸1950年6月8日與中國大陸建交，在各領域交流與合作日益加強，時有高層互訪。中國大陸曾是緬甸多年遭受國際孤立時期之主要支持者，儘管近期緬甸正努力與西方國家重新進行接觸，但由愈來愈多西方國家對緬甸內政和外交政策之批評觀之，中國大陸仍將在未來續為緬甸之重要國際盟友。雖然緬甸內部對中國大陸在緬甸開採天然資源、造成環境破壞，採用中國大陸勞動力，對於緬甸經濟、均為不利條件等，存在反對意見；但是二國在能源領域享有共同關鍵利益，中國國營石油公司與緬甸石油天然氣公司共同成立的合資企業，已自2017年4月起採用連接中緬771公里油管、運送原油。
2016年緬甸主要輸出項目為天然氣、木製品、豆類、魚類、稻米、服裝，礦物(包括玉石、寶石)等；主要輸入項目為布料、石油產品、肥料、塑膠、機械、運輸設備、水泥、建築材料、食品、食用油等。緬甸主要出口國為中國大陸(40.6%)、泰國(19.1%)、印度(8.8%)、新加坡(7.6%)、日本(5.7%)等；主要進口國為中國大陸(33.9%)、新加坡(14.3%)、泰國(12.5%)、日本(7.9%)、印度(6.9%)、馬來西亞(4.3%)等。

四、與我國雙邊貿易
與我國貿易方面，2017年我國對緬甸出口2億3,824萬美元，進口5,722萬美元，貿易順差1億8,102萬美元。2018年1月對緬甸出口2,474萬美元，自緬甸進口496萬美元。
2017年我國出口至緬甸主要產品為機器及機械用具及零件(22.08%)、電機設備及其零件(8.38%)、人造紡織材料(8.30%)等。我國自緬甸主要進口產品為油料種子及含油質果實(24.69%)、木及木製品、木炭(10.54%)、非針織及非鉤針織之衣著及服飾附屬品(8.12%)等。

五、外部評等及排名
目前國際信評機構惠譽(Fitch)、標準普爾(S&P)、穆迪(Moody’s) 等均未對緬甸核予主權債信評等。
世界經濟論壇2016-2017全球競爭力報告、緬甸未列入受評國家，最新公布「2017-2018全球競爭力報告」資料，緬甸亦未列入137受評國家。依據國際透明組織(Transparency International)公布「2017年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2017)」報告，緬甸在180個國家或地區當中排名第130名，較上一年度第136名、進步6名，與甘比亞(Gambia)、伊朗、獅子山共和國(Sierra Leone)及烏克蘭排名相同。根據世界銀行(World Bank)發布之2018年經商容易度調查(Ease of Doing Business)，緬甸於評比之190國中名列第171名，排名較上一年退步1名。依據COFACE經濟研究評比，緬甸景氣指標為E，國家風險評估等級為D，D屬極高風險(Very High Risk)國家。Euler Hermes緬甸國家風險評估等級為D4，屬風險最高國家。

六、綜合評述
緬甸在鎖國封閉多年後，經濟發展落後，新政府2016年上任後，面對促進民族融合、加速民主改革、及全力發展經濟等三大要務。2015/16年度~2017/18年度實質經濟成長率分別為6.8%、6.4%、6.8%；財政赤字占GDP比重為3.3%、3.1%、3.2%，經常帳赤字占GDP比重為8.2%、3.1%、5.1%；通貨膨脹率分別為10.8%、7.0%、5.4%，呈遞減情形。因緬甸開放時間較晚，目前仍存在基礎建設不足、工業科技落後、金融體系未臻成熟、乾淨用水問題及供電不穩、無預警斷電時而存在等情況。
未來，緬甸仍將是亞洲成長動能最佳國家之一，然而近期之外部流動性不足、財政與貿易雙赤字，種族及宗教間緊張關係等，均為影響經濟發展之風險因素。

參考資料：中華民國外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、CIA、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、Coface、世界經濟論壇、IMF Country Report、Asian Development Outlook (ADB)。