緬甸政經概況

編輯: 楊欣穎

2016/10/04列印

一、 政治概況

1948年緬甸脫離英聯邦宣布獨立後，以吳努為首的政府實行多黨民主議會制。1962年奈溫(Ne Win)將軍發動政變後，開始軍事統治並實行社會主義，1974年頒布新憲法，成立人民議會，定國名為「緬甸聯邦社會主義共和國」。1988年7月，緬甸經濟惡化，全國爆發大規模遊行示威，同年9月蘇貌(Saw Maung)將軍接管政權，廢除憲法，解散議會，更改國名為「緬甸聯邦」。1990年5月舉行多黨制全國國會大選，由翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)領導的「全國民主聯盟」(National League for Democracy, NLD)獲得壓倒性勝利，出乎軍政府預料，軍政府以先制憲為由，宣布選舉結果無效，拒絕交出政權，此次事件在國際上招致巨大訾議。隨後1989至2010年間，翁山蘇姬多次遭到緬甸軍政府軟禁。緬甸自1988年軍政府接管執政，因違反民主及人權等問題，從1997年起受到歐美國家經濟制裁，加上經濟政策失靈，致經濟發展落後，人民普遍貧窮。

2008年5月，緬甸軍政府舉行公民投票通過新憲法，定於2010年11月舉行民主選舉。2010年10月21日緬甸政府依據2008年新憲法更改國旗及國徽，並將國名變更為「緬甸聯邦共和國」(The Republic of the Union of Myanmar)。2010年11月如期舉行聯邦議會大選，並釋放翁山蘇姬。2011年2月聯邦議會選出登盛(Thein Sein)為總統，軍政府最高首長丹瑞宣布退位，將政權移交給新政府，2011年3月30日緬甸文人政府成立並宣誓就職。緬甸所謂「文人」政府，一般認為僅有形式上象徵意義，新政府中多數部會的首長，均來自軍方或具軍方背景，鮮少具有文人背景，軍方對政府仍有實質控制能力，並根據2008年憲法，軍方占有聯邦議會25%議會席次，加上修憲案需達到75%的決議門檻，使得軍方等同擁有實質否決權。

2011年3月總統登盛就職後，宣示將進行多項改革，包括釋放翁山蘇姬及多名政治犯；對反對黨釋出善意，允許翁山蘇姬領導之全國民主聯盟重新登記成為政黨，並參加2012年4月之國會補選；亦放寬對媒體管制，增加言論自由空間，同時放寬對網際網路、行動電話通訊管制，擴增緬甸社會與國際間的互動。因此緬甸政府對社會動向變遷的控制難度大增，隨著社會變遷，改革開放之路，勢難再走回頭路。

翁山蘇姬與總統登盛以合作姿態進行民主改革，2012年4月1日緬甸政府舉行國會議員補選，翁山蘇姬領導之全國民主聯盟獲得44個議席，被視為緬甸近23年來首次民主選舉，對緬甸民主進程具重大意義。2015年11月聯邦議會大選，翁山蘇姬領導的全國民主聯盟於224席的上議院取得135席，於440席的下議院取得255席，在上下議院皆取得多數席次，成為國會第一大黨。但受限於上下議院仍有四分之一軍方保留席，等同擁有實質否決權，未來全國民主聯盟如欲提案修憲，仍有待與軍方合作一同推動。

2016年3月國會選舉正、副總統，礙於翁山蘇姬配偶及子女為外國籍而不能參選，全國民主聯盟推派廷覺(Htin Kyaw)，當選成為緬甸首位文人總統。全國民主聯盟領導人翁山蘇姬則擔任緬甸外交部部長、總統府事務部部長及國務資政等職。EIU分析認為全國民主聯盟執政，將有助緬甸與西方國家增進接觸互動，發展對外關係，2016年5月美國表示將進一步放寬對緬甸的經濟制裁，以改善美緬兩國貿易及金融交流，惟西方各國對於緬甸長期宗教衝突問題及軍方保有政治控制力等仍存疑慮，美國亦表示將試圖對緬甸保持壓力，促進緬甸民主發展。目前緬北果敢、克欽地區仍存部分武裝勢力，國內存有穆斯林少數民族-羅興亞難民問題，宗教及種族分裂問題影響政治穩定性亦引發國際關注，如政府未妥善處理，不排除將成為緬甸取得國際援助及對外貿易的限制。

政策方面，由於全國民主聯盟為首次執政，EIU及Global Insight皆指出新政府治理經驗缺乏恐將影響政策制定及執行成效。2016年7月政府公布12項國家經濟政策，目標涵蓋國營企業私有化、建立透明穩健的財政管理體制、發展基礎建設及人力資本、實行市場經濟政策以支持民間企業發展及吸引外人投資等，惟上述政策目標尚缺乏明確執行措施，有待後續公布。EIU分析認為，政策推延公布雖不影響未來經濟發展方向，但政策不確定性仍將衝擊投資者信心影響投資決策。

二、 經濟現況與展望
（一）總體經濟

緬甸經歷數十年軍事獨裁統治，加上國際制裁的環境下，經濟發展落後，2014年25.6%的人口生活在貧窮線下，2015年名目人均所得只有943美元。然緬甸天然資源豐富，為世界第10大天然氣儲藏國，2014年1月CIA估計緬甸天然氣蘊藏量達2,832億立方公尺，加上地理位置接近能源需求殷切的印度、中國大陸及東南亞地區，已被視為深具開發潛力之國家。2015年農業、工業及服務業占GDP比重約為36.1%、22.3%、41.6%。

在緬甸政府快速的改革步伐和西方國家暫緩經濟制裁下，Global Insight估計緬甸2013/2014會計年度（2013/4~2014/3）實質GDP成長率較上年度之7.33%提升至8.26%。2014/2015會計年度因政府投資基礎建設、外人投資流入資本增加及觀光客人數成長等因素，營造業、製造業及服務業大幅成長，支撐緬甸經濟成長，惟受到農業部門成長放緩影響，Global Insight估計緬甸2014/2015會計年度微幅回落至7.73%。2015/2016會計年度因暴雨、洪災及土石流等災害衝擊農業表現，加上主要貿易夥伴國家─中國大陸經濟成長放緩，不利緬甸貿易及投資，Global Insight估計2015/2016會計年度實質GDP成長率較前一年度放緩，降為7.40%。

展望未來，緬甸經濟成長的動能主要仍由外國投資於石油及基礎建設等的大型投資計畫提供支撐，此外，通訊產業快速擴張亦將提振投資。Global Insight預估2016/2017會計年度實質GDP成長率將達7.10%，2017/2018會計年度回升至7.30%。

（二）通貨膨脹

2013年緬甸受到燃料及房屋成本快速增加，再加上國內米糧供應降低影響，2013年緬甸消費者物價(CPI)年增率由2012年1.47%上升至5.52%。2014年受到糧食價格上漲以及緬幣基雅特(kyat)貶值致進口價格增加影響，2014年CPI年增率為5.47%。2015年受暴雨洪水襲擊，推升糧食價格，再加上緬幣基雅特貶值影響，推高緬甸物價，Global Insight估計2015年緬甸消費者物價(CPI)年增率攀升至10.80%。

預期2016年農業自2015年水災後復甦，糧價下降將有助於緩解緬甸通貨膨脹壓力，惟EIU預估未來緬甸物價續受緬幣持續貶值、財政赤字貨幣化持續擴大、強勁的內需成長等因素影響，使緬甸消費者物價年增率仍屬偏高，Global Insight預期2016年消費者物價(CPI)年增率為9.30%，2017年續降為8.00%

（三）財政情況

緬甸稅法規定並不周全，缺乏有效率稅務系統，政府稅收入不敷出。2013及2014年財政赤字占GDP之比率分別為4.6%及4.0%，2015年財政赤字占GDP比率之估計值為3.3%。

緬甸過去透過財政赤字貨幣化(央行增加貨幣發行)的方式融通財政缺口，易造成通膨升高的效果。IMF建議執政當局可以透過擴大稅基、加強依法納稅及減少稅賦豁免等方式來增加政府收入，以控制財政赤字占GDP比率在5%以下。2015年1月緬甸政府首次透過拍賣國庫券(市場決定國庫券利率)的方式支應財政缺口，除了有助於推動利率市場化改革之外，也透過此種不會造成通膨增加的方式，增加緬甸央行操作貨幣政策的工具、能力及獨立性。

展望未來，EIU預期2016及2017年財政赤字占GDP比率將略降為2.9%及3.2%。

（四）對外貿易及國際收支

緬甸出口工業基礎薄弱，加上受貿易制裁，因此出口產業並不發達，惟2004年起受天然氣開採挹注，出口收入明顯增加。2010年起隨外人投資成長，緬甸食品、資本財設備、建設材料等進口需求明顯增加，2011年貿易順差銳減，經常帳收支開始轉為逆差，2011及2012年經常帳赤字占GDP比率為分別2.88及2.22%。2013年延續此一趨勢，貿易收支轉為逆差，所幸海外匯回挹注經常帳，經常帳赤字占GDP比率微幅縮小為0.66%。2014年貿易逆差由2013年的1.14億美元擴大為30.05億美元，經常帳赤字占GDP比率亦擴大為2.58%。2015年仍受到強勁的資本財及消費品進口需求影響，推升進口成長，使貿易逆差擴大至50.99億美元，經常帳赤字占GDP比率續增為7.49%。

展望未來，鄰近國家對天然氣的穩健需求，將支撐緬甸出口成長，加上觀光業收入增加，將助益服務帳順差，然未來緬甸經常帳仍受到強勁的資本財及原物料進口需求影響維持逆差，Global Insight預估2016及2017年貿易逆差分別擴大為61.17億及68.61億美元，經常帳赤字占GDP比率分別亦增加為9.02%及9.20%。

（五）匯率

緬甸過去長期維持官方匯率與黑市匯率之雙軌制，2011年官方匯率為5.35基雅特(kyat)兌1美元，同期平均黑市匯率約815基雅特兌1美元。官方匯率僅供國營企業進行國際貿易時採用，該國大多數外匯交易均參照黑市行情，不利於經商、旅遊，降低外人投資吸引力，增加外國援助進入緬甸的阻礙。緬甸新政府上台後施行重大經濟改革措施，匯率制度自2012年4月1日起，由原本的雙軌匯率制，改為管理浮動制，並訂出818基雅特兌換1美元的參考匯率，促使緬甸幣的匯價接近市場行情。隨著緬甸逐漸改革開放，新匯率制度可望促進貿易和投資。

自實施匯率改革後1年以來，緬幣基雅特兌美元大幅貶值，2012年底為855兌1美元，但從2013年中期後，基雅特對美元匯率逐漸穩定，匯率波動大約落在950至980基雅特兌1美元之間，2013年底為987基雅特兌1美元。2014年由於美元走強以及緬甸貿易赤字擴大等因素影響，增加緬幣貶值壓力，2014年底匯率為1,026基雅特兌1美元。2015年4月起緬幣大幅貶值，緬甸央行陸續透過降低美金提取限額、新增馬幣及泰銖為可兌換外幣等方式，緩解緬幣匯率下行壓力，惟2015年底匯率仍續貶為1,309基雅特兌1美元。

2016年6月隨英國脫歐結果公布，推升美元避險需求、促美元升值，終止基雅特2016年1-5月兌美元的溫和升值走勢，使緬幣基雅特承壓走弱，加上預期緬甸經常帳赤字將持續擴大，亦增添緬幣貶值壓力，Global Insight預估2016年底緬幣匯率將貶為1,400.63基雅特兌1美元。預期2017年隨美國升息可能性升高，使基雅特進一步承壓，Global Insight預估2017年底匯率將貶為1,449.65。

（六）外債情況及外匯存底

緬甸2015年外債較2014年的63.51億美元，增加5.08億美元至68.59億美元，外債占GDP的比率為11.12%，占出口比率為75.07%，債負比率為0.88%，短期外債占總外債之比重為10.00%，短期外債占外匯存底之比重為12.06%，外匯存底為56.89億美元，外匯存底支付進口能力為4.13個月。綜合而言，整體外部流動能力稍嫌不足、仍須予注意。

三、對外關係及主要貿易國家占比

2012年4月1日舉行國會議員補選，被視為緬甸近23年來民主進程的重大里程碑。在2012年4月選舉後，大部分西方國家，包括美國及歐盟已暫緩對緬甸大多數之制裁，緬甸政府將持續改善與西方之關係。EIU預期緬甸經2015年相對民主平和的國會選舉後，將有助緬甸與西方國家增進接觸互動，發展對外關係，2016年5月美國表示將進一步放寬對緬甸的經濟制裁，以改善美緬兩國經貿交流，惟西方各國對於緬甸宗教衝突問題及軍方保有政治控制力等仍存疑慮，美國亦表示將試圖對緬甸保持關注，促進緬甸民主發展。如緬甸政府對宗教及種族分裂問題處理效率不彰，或其與西方國家政府、伊斯蘭回教國家及國際組織關係緊張，如未妥善處理，不排除將成為取得國際援助及對外貿易的阻力。

與中國大陸關係方面，1950年6月8日緬甸與中國大陸建交，雙方在各領域的交流與合作上相對較其他國家頻繁，高層亦時有互訪，2011年中國大陸為緬甸之最大投資國，惟2015年3月緬甸政府軍於緬北果敢地區，對果敢民主同盟軍發動攻勢時，數度進入中國大陸領空，誤擊炸傷中國大陸平民，一度造成兩國關係緊張。2016年8月緬甸外交部長翁山蘇姬出訪中國，兩國除洽簽醫院及橋樑等建設協議外，亦針對中緬興建密松水壩工程擱置議題及兩國邊境間武裝組織和平談判等進行討論，修補改善兩國關係。緬甸於1997年加入東協後，與東協及周邊國家關係有較密切之發展。緬甸已與100個國家建立外交關係。

對外貿易方面，2015年緬甸主要出口國為中國大陸(37.7%)、泰國(25.6%)、印度(7.7%)、日本(6.2%)等；主要進口國為中國大陸(42.2%)、泰國(18.5%)、新加坡(11%)、日本(4.8%)。

四、與我國雙邊貿易

與我國貿易方面，2015年我國對緬甸出口2.17億美元，進口0.53億美元，貿易順差為1.64億美元。2016年1-6月對緬甸出口1.11億美元，自緬甸進口0.30億美元。對緬甸進出口貨物結構方面，2015年我國對緬甸出口以機器及機械用具(24.19%)、塑膠及其製品(9.38%)、鋼製品(6.94%)為主；進口以銅及其製品(30.61%)、雜項穀粒及種子(18.68%)、食用蔬菜(11.91%)為主。

五、外部評等及排名

目前國際三大信評機構惠譽、標準普爾及穆迪對緬甸無評等，世界經濟論壇公布最新「2015-2016全球競爭力報告」指出，緬甸的競爭力在全球140個參評經濟體中排名第131位，較上年進步3名。另依國際透明組織（Transparency International）公布的「2015年貪腐印象指數（Corruption Perceptions Index 2015）」報告，土耳其在168個國家或地區當中排名第147名，排名較2014年進步9名，與查德、剛果民主共和國等國列同一等級。另依世界銀行（World Bank）2016年經商便利度排名，緬甸在189個國家當中列第167名，排名較上一年進步10名，分項指數中以開辦企業因降低當地企業最低資本額要求及簡化註冊程序而進步改善最多，惟合約執行(排名187名)及投資人保護(排名184名)等兩項分項指數表現，仍於所有評比國家中排名倒數10名內，凸顯其經商環境仍有相當大之改善空間。

六、綜合評述

緬甸擁有豐富天然氣、礦產，加上充沛的勞動人口，2015年CIA估計0~24歲人口約2,483萬人，可貢獻未來數十年經濟成長，深具開發潛力，惟充沛的勞動人口背後，隱藏教育水準低落的問題，雖近年來已加強小學基礎教育，但高等技職教育缺乏，影響勞動人口品質。根據亞洲開發銀行ADB 2015年亞洲發展展望報告，目前緬甸政府正在規劃2016-2020年國家教育部門計畫，計畫預計改善中學教育環境、增加中學教育完成率並接軌中學教育至技職教育訓練，以改善緬甸年輕勞工教育不足及技術缺乏的問題。

另隨著新政府進行經濟及政治改革，緬甸外人直接投資絡繹不絕，外人直接投資主要來自亞洲鄰國之中國大陸、新加坡、泰國、南韓及馬來西亞等國，中國大陸是最大投資者，主要集中於石油天然氣、電力及製造業產業。Global Insight指出儘管投資人對緬甸興趣提升，但緬甸仍面臨諸多挑戰，包括金融體系未臻成熟、基礎建設有待開發、法制架構不足、貪腐印象指數偏高等，皆有待緬甸克服改善，以發揮其經濟開發潛力。

緬甸政府稅收不足，長期財政赤字，缺乏整體經濟政策，產業集中於天然氣、木材、農漁產品等初級商品，缺乏完整多元化之產業。ADB 2016年亞洲發展展望報告指出，緬甸面對外部及財政衝擊的應變能力不足、種族及宗教間的緊張關係、農業產業因天候異常形成的脆弱性以及新政府能否持續維持改革動能等，以上皆是影響緬甸經濟展望的風險因素。