菲律賓政經概況(新南向政策目標國家)
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張珮瑩
2020/11/02列印
一、政治概況
菲律賓為群島國家,由7,107個島嶼所組成,分為呂宋(Luzon)、未獅耶(Visayas)及民答那峨(Mindanao)三大群島。1946年7月4日獨立,實施美國式民主憲政,目前憲法於1987年制定,採行政、立法、司法三權分立之總統制,總統、副總統分別直接民選產生;總統為國家元首、行政首長及三軍統帥,任期6年,不得連任,行政權屬於總統,內閣各部會首長由總統任命。
1986年因經濟管理不善,民眾抗議活動罷免執政21年的獨裁者馬可仕總統(Ferdinand Marcos,任期1965~1986);民眾希望恢復民主帶來經濟和社會進步,艾奎諾夫人(Corrazon Aquino,任期1986~1992)繼任總統、領導重建民主制度;1992年由羅慕斯將軍(Fidel Ramos)接任;艾斯特拉達(Joseph Estrada)1998年當選總統、2001年1月20日因收賄醜聞被推翻,由副總統亞羅育(Gloria Macapagal Arroyo)接任,2004年亞羅育復於總統大選勝出;2010年艾奎諾三世(Benigno Aquino)參議員當選第15任總統。2016年5月舉行總統大選,由「菲律賓民主黨─人民力量(Partido Demokratiko Pilipino-Lakas ng Bayan,簡稱PDP-Laban)」菲律賓第3大城市納卯(Davao)市長杜特地(Rodrigo Roa Duterte)當選、同年6月30日就任,任期至2022年6月30日。
二院制(Bicameral)議會,由參議院(Senate; the Upper House)與眾議院(House of Representatives; the Lower House)組成。參議院24席,任期6年,連選得連任1次,參議員由全國普選,每3年改選半數。眾議院304席,304席,任期3年,得連選連任3次,其中80%直接選舉產生,20%為政黨代表。
菲律賓政黨僅係利益結合之代名詞,個人色彩濃厚且缺乏長期穩定存在之特性。主要政黨計有菲律賓民主黨─人民力量(PDP-Laban),自由黨(Liberty Party,簡稱LP)、人民力量黨(LAKAS-UNCD)、人民改革聯盟(Nationalist People’s Coalition)及菲國人民黨(NP)等。
杜特地總統2016年6月就職後,與前任艾奎諾三世(Benigno Aquino)總統政策一致,擬引入全民醫療保健(目前為93%)、由學前到基礎大學提供免費教育。杜特地總統將打擊毒販、海盜、伊斯蘭恐怖主義團體等列為執政優先事項。
該國許多貧窮人民生活在民答那峨島(Mindanao),2017年5月23日菲律賓政府軍與回教激進組織馬巫德集團(Maute Group)及回教阿布沙亞夫(Abu Sayyaf)叛亂份子在該地區發生激烈槍戰,總統隨即宣布民答那峨島(Mindanao)進入戒嚴狀態,政府軍與恐怖分子進行為期5個月的戰鬥,但政府軍為進一步剷除南部恐怖勢力,延長戒嚴;歷經2年半戒嚴結束,當地仍有數以千計難民流離失所,杜特地總統達成和平協議,於2019年3月29日成立Bangsomoro自治區,結束該地區數十年的戰鬥。
菲律賓從政人士傾向於在總統當選後加入其政黨,目前支持杜特地總統的政黨聯盟稱為Hugpong ng Pagbabago(或Faction for Change變革派),2019年5月改選參議院半數席次及眾議院全部席次,杜特地政府獲得參議院(上議院)多數議席支持,有助總統在任期內剩餘期間推動政策議程,2019年中支持度達75%。
杜特地總統任期將於2022年6月30日屆至,其任內執行「禁毒戰爭War on Drugs」引起國際社會關注,對監獄系統涉嫌違規行為進行調查後,總統的高人氣受到打擊。
2020年新型冠狀病毒肺炎(COVID-19,以下簡稱新冠肺炎)蔓延,嚴重威脅社會凝聚力,政府在議會支持下有助推動新冠肺炎(COVID-19)疫情相關的緊急立法,對疫情做出積極反應,在最大島嶼呂宋島(占GDP的60%)自3月17日至6月1日實施持續逾2個月的封鎖措施,8月主要城市再次實施封鎖措施,政府為活絡經濟,10月已逐步鬆綁馬尼拉都會區及周邊精華地區嚴格之防疫限制,嘗試透過多元管道取得安全有效疫苗,使民眾安心。杜特地總統明確承諾將提供免費疫苗予1,800萬貧戶、醫護人員及軍警施打,贏得民心,人民於疫情危機期間對政府表現感到滿意。
前任艾奎諾三世(Benigno Aquino)總統任期之平均基礎建設支出占GDP的3%,杜特地政府擬將此比例提高至7%,較鄰近國家印尼推行基礎建設約占GDP的6%為高。杜特地政府提出道路、橋樑、機場等之「Build, Build, Build」基礎建設計畫,將75項基礎建設項目列為旗艦計畫,政府盼於2022年前完成其中至少35項計畫。
下一次議會和總統大選將於2022年5月舉行,憲法規定總統僅能任期一屆,杜特地總統無法再次參選,Faction for Change變革派聯盟將由目前擔任達沃市市長的杜特地總統女兒薩拉·杜特地(Sara Duterte)領導下保持團結。假設薩拉·杜特地女士成為2022年5月總統候選人,2022年5月選舉在一定程度上將被視為對杜特地總統任職情況的全民公決。
二、經濟概況及展望
菲律賓人口年輕,半數人口年齡低於25歲,可提供大量勞動力,估計2020年7月菲律賓人口數為1億918萬815人。2020年產業結構,農業、工業及服務業占GDP產值分別約為9.6%、30.6%、59.8%。
菲律賓銅、金、鎳、大理石、石灰石及砂石等礦產蘊藏豐富,估計銅蘊藏量居世界第4、鎳居第5、黃金第3、鉻鐵礦第6。
(一)、總體經濟
2017年工業機械、運輸設備和公共建築等固定投資成長強勁,固定投資占GDP比重為25.6%,出口增幅達21.31%,內需強勁、出口成長,2017年實質GDP成長率6.9%。2018年農產品供給增加,勞動市場改善,家計消費成長來自僑匯及以國際客服中心為主之商業流程外包服務業(Business Process Outsourcing,BPO)穩定發展,固定投資占GDP比重27.3%、再創新高,長灘島(Boracay)度假村重新開放、服務出口成長,2018年實質GDP成長率6.3%。
2019年國際觀光客數量達826萬人次、較2018年成長16%;極端氣候造成農業成長放緩;因國會推遲通過2019年國家預算,杜特地總統2019年4月批准當年度預算,導致上半年公共基礎建設支出減少,下半年公共支出增加,國內經濟強勁反彈;但因全球經濟成長乏力、英國脫歐不確定性以及美中貿易爭端引發國際貿易局勢緊張,對經濟產生衝擊,2019年實質GDP成長率6.0%。
2020年1月12日呂宋島八打雁省(Batangas)塔爾火山(Taal Volcano)噴發,塔爾火山周圍地區對該省具有重大經濟意義,火山噴發造成農業和漁業部門、工業和服務業經濟損失。
2020年3月因應新冠肺炎(COVID-19)封鎖措施嚴重影響民間消費,迫使政府為支持經濟和醫療體系、擱置大部分基礎建設政策議程,投資大幅下降;截至10月28日菲律賓境內新冠肺炎(COVID-19)累計確診37萬5,180人,染疫死亡人數7,114人,東南亞排名第2,僅次於印尼。菲律賓人民儲蓄率偏低、貧富不均、菲勞僑匯為重要外匯收入來源,國際其他地區感染重新擴增,對全球新冠肺炎(COVID-19)感染新潮的擔憂,經濟前景不確定性逐漸增強,估計2020年實質GDP萎縮6.1%,為該國自1985年以來最嚴重的經濟衰退。
在2020年經濟衰退之後,2021年經濟將適度復甦,民間消費及投資強勁恢復、政府支出等將支撐2021年經濟成長,預測2021年實質GDP成長率5.8%。
(二)、通貨膨脹
2017年經濟成長,肉類、魚類價格明顯上漲等,消費者物價指數年增率平均為2.9%,高於2016年之1.8%。2018年食品類別整體價格平均上漲6.8%(食品類為整體消費價格指數占比最高),加以政府新推出間接稅、披索(Peso)貶值、前3季國際油價走升,通貨膨脹率達5.3%新高、逾菲律賓中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)設定2%~4%目標範圍。
2019年2月政府取消對稻米進口數量限制,稻米因供應增加、食品進口自由化措施糧食供給穩定,緩解價格壓力,中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)採行寬鬆貨幣政策、調降銀行準備率等,消費者物價指數年增率平均2.5%。
2020年1~2月因非洲豬瘟引起食品價格壓力、抵銷全球油價下跌的影響,新冠肺炎(COVID-19)封鎖措施造成供應衝擊,國內需求持續疲弱,消費者信心降至自2007年首次調查以來最低水準,中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas)為提振受創經濟,上半年(2月~6月)總計降息175基點;全球能源價格疲弱及有利於作物豐收的良好天氣條件等外部條件,有助減緩價格增長。估計2020年消費者物價指數年增率平均2.4%、預計通貨膨脹率將在2021年加速至3.2%。
(三)、財政情況
為解決基礎建設落後之情況,杜特地政府提出中程發展藍圖「10點社會經濟議程」,提高基礎建設支出比例,盼可創造更加包容性成長。為擴大基礎建設投資、提高社會支出,2017年財政赤字占GDP比重為2.1%。杜特地總統2017年12月簽署加速和包容稅改革(TRAIN)法案(Tax Reform for Acceleration and Inclusion (TRAIN) Act),2018年系列稅收改革,提高所得稅最低門檻,最高稅率由30%、提高至35%,增加對柴油,石油產品和汽車商品消費稅的徵稅,政府收支均呈擴增,2018年財政赤字占GDP比重為3.1%。
2019年政府收入增加,占GDP比重由2018年之15.6%、升至16.1%為近年新高,政府債務占GDP比重下降,由2018年之40.0%、降至39.7%;因延遲通過國家預算、2019年上半年公共支出呈現負成長,預算通過後下半年支出勁揚,全年度財政赤字占GDP比重為擴大為3.4%。
2020年因應新冠肺炎(COVID-19)疫情,政府3月中旬公布總額271億菲律賓比索(約5.234億美元)支出計畫,為受疫情影響的工人和產業推出救濟方案等,2020年政府支出大幅增加、估計占GDP比重增至21.1%,政府債務占GDP比重升至49.1%,估計2020年財政赤字占GDP比重擴大至7.9%。
(四)、對外貿易及國際收支
2017年貿易出口值518億美元,惟製造業快速成長致原物料、零組件進口量增加,強勁內需致消費品、資本財進口提升,貿易逆差為402億美元。海外工作者匯回、及服務帳(業務流程外包、旅遊業)匯入款等強勁成長,抵銷部分商品貿易赤字,經常帳赤字21億美元,經常帳赤字占GDP比重0.7%。
2018年出口值較上年略升至520億美元,因披索(peso)貶值、前3季能源價格上漲推動,進口值1,030億美元,進口增幅(11.96%)遠高於出口增幅(0.39%),貿易逆差擴大為510億美元;服務帳及所得帳餘額均提升,依據世界銀行報告,2018年菲律賓為全球第4大海外僑匯收入國,僅次於印度、中國大陸及墨西哥;2018年菲律賓經常帳赤字88億美元,經常帳赤字占GDP比重2.5%。
2019年出口值升至534億美元,披索(peso)升值、進口值降至998億美元,但仍不足以抵消結構性赤字,貿易赤字將保持高位,結構性赤字來自國內需求、提供工業使用進口零件驅動(電子和資通訊ICT產業等),貿易逆差降至465億美元;業務流程外包(BPO)、旅遊業持續表現良好,較高的在國外工作者匯入款和服務出口收入抵銷商品貿易逆差,2019年經常帳赤字降至5億美元,經常帳赤字占GDP比重0.1%。
2020年為應對新冠肺炎(COVID-19)蔓延,自3月17日至6月1日對呂宋島進行封鎖措施,8月主要城市再次實施封鎖措施,侵蝕國內需求,加以外部需求疲弱、原材料進口量將呈下降,1~8月出口降幅約16.6%,其中電子產品降幅約18.3%,進口方面因資本財、原材料及中間產品、消費品進口量均較上年同期下降,估計2020年貿易逆差降至334億美元。服務帳順差及所得帳順差均呈下降,惟足以抵銷商品貿易逆差,估計2020年呈現經常帳盈餘32億美元,經常帳盈餘占GDP比重0.9%。
(五)、匯率
2017年披索(Peso)為亞洲弱勢貨幣之一,儘管菲律賓經濟成長強勁,投資者仍易受杜特地總統不穩定治理風格影響,此外,2017年貿易逆差擴大,年底匯率49.9披索(Peso)兌1美元,較2016年底匯率49.8披索(Peso)兌1美元,呈貶幅趨勢。
2018年貿易逆差、經常帳赤字擴增,披索(Peso)處於弱勢,年底匯率續貶為52.7披索(Peso)兌1美元。2019年因出口值上升、經常帳赤字大幅降低,2019年底披索(Peso)升值為50.7披索兌1美元。
2020年新冠肺炎(COVID-19)蔓延,3月Fed二度降息,估計2020年出口值下降,經常帳將轉呈盈餘,預估2020年年底披索(Peso)將升值為50.3披索兌1美元。
(六)、外債情況及外匯存底
2019年外債餘額由2018年之788億美元、增至834億美元,2019年外債占GDP比重為22.2%,外債占出口比重為58%,債負比率為6.3%,短期外債占總外債之比率為20.58%,短期外債占外匯存底之比重為21.56%,外匯存底餘額由2018年710.4億美元、增至798.24億美元,2019年外匯存底支付進口能力為7.5個月。
估計2020年外債餘額升至862億美元,外債占GDP比重為22.8%,外債占出口比重為72%,債負比率為8.5%,短期外債占總外債之比率為20.5%,短期外債占外匯存底之比重為24.25%,外匯存底餘額升至900.7億美元,外匯存底支付進口能力為9.75個月,外部流動能力佳。
三、對外關係及主要貿易國家占比
菲律賓為東協10國主要會員國之一,與世界各國均維持正常緊密交往,並參與聯合國等各國際組織。目前菲律賓追求獨立外交政策,與各大國平行交往。
菲律賓與美國貿易及投資關係至為密切,雙方不僅簽署自由貿易協定,在軍事方面,自二次大戰及冷戰期間合作至今,除簽署協議共同對抗恐怖主義外,雙方並定期舉辦聯合軍事演習;雖然杜特地總統就任初期,曾表示擬終結2014年雙方簽署之增強防衛合作協議(EDCA),惟業已變更其立場。2019年5月美國太平洋空軍司令訪問菲律賓,加強軍事聯繫。
美國政府於2018年3月23日通過US Omnibus Spending Bill,提供菲律賓普遍化優惠關稅待遇(Generalized System of Preferences,簡稱GSP)至2020年底,美方提供菲律賓零關稅項目涵蓋5,057項貨品,占美國10,600關稅項目之47.7%,占菲律賓對美出口貨品之18%;相較其他亞太國家受美國緊縮貿易政策之負面影響,菲律賓獲得美國之GSP優惠關稅待遇在縮減其貿易逆差上有正面影響。
目前南中國海天然資源(包括碳氫化合物、礦床等)存量尚不明確,但菲律賓與中國大陸在該地區的漁業、資源開採活動之領土爭端存在緊張關係,2014年時任艾奎諾三世總統(Benigno Aquino,任期2010~2016年)向荷蘭海牙常設仲裁法院提出仲裁案件;杜特地總統為專注於改善與中國大陸關係,擱置2016年荷蘭海牙常設仲裁法院判決,2019年同意中國大陸主導南中國海石油和天然氣勘探,菲律賓取得約收入之60%,然而,因石油和天然氣聯合開採實質性協議將偏離每個國家所堅持的水域立場,日後能否達成具體、可執行的永久性資源開採協議仍待觀察。
杜特地總統任內多次出訪中國大陸,至盼中國大陸能協助資助興建鐵路、橋樑等基礎建設。2019年中國大陸為菲律賓第3大出口目的地國、第1大進口來源國。
對外貿易方面,2019年菲律賓主要輸出項目為電子產品(56.2%)、礦物產品(6.5%)、農產品(5.9%)、機械和運輸設備(5.8%)等;主要輸入項目為原料和中間財商品(33.7%)、資本財(28.1%)、消費財商品(16.0%)、礦物燃料、潤滑油和相關產品(10.2%)等。
2019年菲律賓主要出口目的地國家為美國(16.3%)、日本(15.1%)、中國大陸(13.8%)、香港(13.6%)等,主要進口來源國家為中國大陸(22.8%)、日本(9.6%)、韓國(7.5%)、美國(7.3%)等。
四、與我國雙邊貿易
2019年我國對菲律賓出口金額61億5,661.46萬美元、進口21億1,450.83萬美元,貿易順差為40億4,210.63萬美元。2020年1~9月我國對菲律賓出口金額42億7,103.10萬美元、進口15億1,430.97萬美元,貿易順差約27億5,672.12萬美元。
對菲律賓進出口貨物結構方面,2019年我國對菲律賓出口主要產品為電機與設備及其零件(46.42%)、礦物燃料、礦油及其蒸餾產品(20.0%)、機器及機械用具及其零件(6.72%)等;進口主要產品為電機與設備及零件(57.73%)、機器及機械用具及零件(14.17%)、銅及其製品(6.07%)等。
五、外部評等及排名
國際信評機構惠譽(Fitch)、標準普爾(S&P)、穆迪(Moody’s)目前核予菲律賓主權信用評等分別為BBB、BBB+、Baa2,標準普爾(S&P)、穆迪(Moody’s)核予未來展望均為穩定。惠譽(Fitch)於2020年5月7日因遏制該新冠肺炎(COVID-19)疫情採行之國內封鎖措施,將致經濟萎縮,各項財政措施將使2020年政府赤字占比擴大,未來展望由正向調整為穩定。
依據COFACE經濟研究評比,菲律賓在景氣指標為B,國家風險評估等級為B,屬顯著風險(Significant Risk)。依據Euler Hermes經濟研究分析,菲律賓國家評等為B2,中期評等為B,短期評等2,均屬中度風險 (Medium)。
世界經濟論壇公佈最新「2019全球競爭力The Global Competitiveness Index 4.0報告」資料,菲律賓競爭力排名在全球141個參評經濟體中排名第64名,較上年度排名56名、退步8名。瑞士洛桑管理學院(IMD)2020年5月公布「2020世界競爭力報告World Competitiveness Ranking 2019」,菲律賓在63個參評經濟體排名第45名,較上一年度46名、進步1名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2019年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2019)」報告,菲律賓在180國家或地區當中排名第113名,與薩爾瓦多、哈薩克、尼泊爾、史瓦帝尼(Eswatini)及尚比亞(Zambia)等列同一等級,較上年度排名99名、退步14名。世界銀行公布「Doing Business 2020」經商環境報告,菲律賓經商容易度排名(Ease of Doing Business Ranking)在全球190個經濟體排名第95名,較上年度排名124名、進步29名。
六、綜合評述
菲律賓人口數超過1億,人口年輕且英語流利,半數人口年齡低於25歲,可提供大量勞動力,長期以來穩健僑匯收入(約達GDP之10%),有利國內民間消費,企業流程外包(BPO)為服務業成長主力、並蓬勃發展。
2020年因新冠肺炎(COVID-19)疫情衝擊,呂宋島(占GDP的60%)自3月17日至6月1日實施持續逾2個月封鎖措施,8月主要城市再次實施封鎖措施,為活絡經濟,10月政府已逐步鬆綁馬尼拉都會區及周邊精華地區嚴格之防疫限制,人民於疫情危機期間對政府表現感到滿意。
為應疫情需要,2020年政府擴大支出,估計財政赤字占GDP比重擴大至7.9%;2020年進出口下降,貿易逆差下降,雖服務帳順差及所得帳順差均較上年下降,惟足以抵銷商品貿易逆差,估計2020年呈經常帳盈餘32億美元,經常帳盈餘占GDP比重0.9%。
菲律賓政治體系效率低、官僚主義、貪腐嚴重,政治領導之個人色彩濃厚,政團多基於利益結盟,貧富不均狀況造成社會穩定之隱憂。2020年疫情打擊投資、抑制消費,全球需求前景疲弱及持續存在不確定性,估計2020年實質GDP萎縮6.1%,為該國自1985年以來最嚴重的經濟衰退;如何有效提振經濟持續穩健發展、消弭貧富差距,實現包容性成長,為政府持續面臨之挑戰。
參考資料:外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、外貿協會全球資訊網、CIA、WEF、EIU、IMF、IHS Markit、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、Standard & Poor’s、Moody’s、FITCH、IMD、COFACE、Euler Hermes、Asian Development Outlook (ADB)等。