巴拿馬政經概況

編輯: 楊基源

2019/10/23列印

一、政治概況
巴拿馬為立憲民主共和政體，採行政、立法、司法三權分立。總統為全國最高行政首長，由全民選舉產生，5年一任，不得連任；副總統亦由民選產生，內閣及各省省長由總統任命。立法權屬國會(Asamblea Nacional de Diputados)，採一院制，國會議員71名，由全民選舉產生，任期5年。
巴拿馬為多黨民主政體，主要政黨為民主革命黨(Partido Revolucionario Democratico, PRD，現執政黨)、民主變革黨(Cambio Democratico, CD)、巴拿馬人黨(Partido Panamenista, PAN，原執政黨)、國家共和自由黨(Movimiento Liberal Republicano Nacionalista, MOLIRENA)及人民黨(Partido Popular, PP)等。
2019年5月5日巴拿馬舉辦總統與國會大選，執政黨再次輪替，總統選舉由最大反對黨中左翼之民主革命黨(PRD)推派之總統候選人柯狄索(Laurentino Cortizo)以33.4%的得票率微幅領先民主變革黨(CD)候選人洛克斯(Romulo Roux)的得票率31%當選總統，任期自2019年7月1日至2024年6月30日。國會選舉方面，民主革命黨(PRD)取得35席、民主變革黨(CD)18席、原執政黨巴拿馬人黨(PAN) 僅8席、國家共和自由黨(MOLIRENA)5席、獨立候選人5席等。由民主革命黨(PRD)與國家共和自由黨(MOLIRENA)合組執政聯盟，在國會71席次占有40席多數席次，將有利於未來法案通過與計劃中的憲法改革。
巴拿馬下次大選將於2024年5月舉行，目前民調尚無明顯領先者。由於巴國禁止總統連任，柯狄索將無法繼續競選。2019年大選的結果顯示選民大多偏好新任國會議員，因此約有30名新當選議員進入國會，預期下次選舉新任競選人的支持度可能增加。此外，自1989年巴拿馬恢復民主制度以來，歷屆執政黨均未成功連任，顯示巴國民眾偏好政黨輪替。此外，巴拿馬以往沒有任一黨派贏得國會多數席次，因此贏得下屆總統選舉的政黨恐仍將面臨與其他政黨合組政治聯盟的挑戰。
柯狄索執政後聲稱將解決體制弱點和重振經濟，打擊貪腐和促進經濟成長。因柯狄索僅以微小差距擊敗對手當選總統，預期政府在解決貧富不均、國家治安和移民等問題上僅能獲得微幅進展。受到全球經濟放緩衝擊，巴拿馬政府在2019及2020年將繼續加強作為全球物流樞紐和金融中心的角色。自2016年4月巴拿馬文件醜聞爆發以來，雖然前任政府企圖提高財務透明度和法令遵循標準，然而，預期新政府將繼續面對國內司法獨立性差，公眾對政客的信任度低以及高度貪腐，對經商環境造成不利影響。
截至目前柯狄索總統上任已滿100天，在國會多數席次的支持下，近期國會通過有關公民營合夥法案（PPP）和啟動憲法改革，獲得部分成就，但在打擊貪腐方面進展緩慢，外交政策也無重大變化。雖然政府為控制公共支出計劃與黨員和公共部門工會已出現緊張關係，預計短期內仍不會對政治穩定構成重大威脅，未來政府將繼續推動以市場為導向的政策。
二、經濟概況及展望
(一)、總體經濟
巴拿馬為中南美洲近年經濟成長表現較佳國家之一，過去多年，受益於運河、箇朗自由貿易區(Zona Libre de Colon，簡稱ZLC)及作為國際境外金融中心，巴拿馬一直是拉丁美洲經濟成長快速的國家之一。
巴拿馬製造業基礎薄弱，無重工業，主要以農牧產品加工業及民生用品產業等輕工業為主，製造業並不發達；屬開放型經濟，以服務業為經濟支柱。依CIA估計2017年巴拿馬產業結構，農業、工業及服務業占GDP產值分別為2.4%、15.7%、82%。2017年經濟成長獲內需支持，在通貨膨脹保持溫和背景下，民間消費活力持續；巴拿馬運河擴建工程2016年6月竣工後，地鐵建設、運河橋樑、機場、銅礦和金礦開發等，民間及公共投資仍呈現榮景，伴隨著金融、物流、旅遊服務發展，實質GDP成長率由2016年4.9%升至2017年5.4%。
2018年外在因素，如能源價格上漲、美元走強對旅遊業負面影響等，加以內在之負面因素，勞工要求提高工資、營建業和巴拿馬運河大規模罷工等不利因素，均使2018年產出大幅放緩，2018年實質GDP成長率降為3.7%。國內生產毛額達650.6億美元，平均每人GDP為15,578.08美元。2018年巴拿馬外人投資為55億4,850萬美元，占國內生產毛額（GDP）之8.5％，較2017年之45億6,880萬美元大幅成長21.44％，顯示外資對巴國經濟前景看好。
預計巴拿馬將推動政府支出、民間消費，除目前進行之投資項目外，並預計來自中國大陸、中東和印度等國外直接投資匯入，新投資項目增加，均將支持巴拿馬出口，2019年6月Cobre Panama銅礦開始投入生產、基礎建設持續進展(例如首都巴拿馬市地鐵系統工程等)，Tocumen機場擴建將有助巴拿馬鞏固其作為美洲物流中心，預測2019年實質GDP成長率將回升至4.8%。2020年因美中貿易緊張影響，全球貿易與民間消費成長減緩，衝擊巴拿馬服務業與出口成長，預測實質GDP成長率再降至4.0%。
(二)、通貨膨脹
巴拿馬所需能源幾乎全仰賴進口，物價受國際油價波動之影響明顯，政府將抑制物價列為施政重大目標。巴拿馬美元化的經濟體，除受美國通貨膨脹因素影響外，本國當地因素亦對價格產生影響。2016年消費者物價年增率為0.7%，2017年國際油價上揚，帶動通膨上升，消費者物價年增率升為0.9%，2018年略降為0.8%。展望未來，2019年因對美國進口需求下降，預測消費者物價年增率為-0.1%。2020年因國際油價微升，國內需求成長溫和，預測消費者物價年增率微升至0.9%。整體而言，物價尚屬穩定。
(三)、財政情況
巴拿馬政府預算受「社會和財政責任法(Social and Fiscal Responsibility Law, SFRL)」規範年度財政赤字目標，利用「主權財富基金(Sovereign Wealth Fund, SWF)」作為穩定財政之工具，排除運河營運收入對財政貢獻之周期性影響；當財政赤字超過社會和財政責任法(SFRL)目標上限、運河營運收入對財政貢獻低於GDP之3.5%時，即動支主權財富基金(SWF)；當運河營運收入對財政貢獻高於GDP之3.5%以上，盈餘將轉入主權財富基金(SWF)。
2016年6月巴拿馬運河第三道水閘擴建工程駿工後，巴拿馬運河管理局(Autoridad del Canal de Panama，簡稱ACP)財務狀況良好，2016/17(2016/10/01~2017/09/30)年度營收28億5,294.7萬美元、盈餘12億5,575.8萬美元，2017/18年度營收31億837.5萬美元、盈餘14億1,487.3萬美元。巴拿馬運河擴建後可容納之船隻稱為新巴拿馬極限型(Neopanamax)，載量由擴建前約可裝載5,000個二十呎貨櫃(TEU)、大幅提升至14,800個二十呎貨櫃(TEU)。
2017年財政赤字占GDP比重由2016年1.82%微升至1.86%，2018年再升至至2.06%。與2017年相較、2018年預算案運河通行費相關收入增加，財政收入成長6.9%，支出增加4.2%，其中近50%預算已配置於社會福利項目，並列入完成地鐵2號線、3號線等重大投資支出計畫，政府債務餘額占GDP比重持續下降。
2019年柯狄索政府任期開始時面臨的最艱鉅挑戰之一是解決2018年經濟成長走緩造成公共財政赤字上升。因前總統瓦雷拉（Varela）政府留下約11億美元未付承包商債務，且非金融業的公共部門（NFPS）赤字大幅超過GDP的2%上限（根據財政責任法設定）。為解決前項問題，新政府在2019年7月透過發行債券籌集20億美元，並削減2019年預算支出以因應。
由於稅收收入低於預期和上一屆政府的超支，新政府2019年9月30日提出2020年共計233億美元的預算（包括債務攤銷），較2019年預算減少3.5億美元，其中財政支出占52%，公共投資占33%，償還公共債務占33%。此外，將發行38億美元的外債，以滿足其融資需求。由於預期無法符合《財政責任法》非金融公共部門（NFPS）赤字的上限限制在2019年GDP的2%和2020年的1.75%之規定，新政府於2019年10月3日提出修改財政責任法草案，將非金融業的公共部門赤字占GDP的上限由2%調升至3.5%，提交國會審議。惟預計未來巴拿馬運河管理局(ACP)營運持續對財政提供貢獻，預估2019年財政赤字占GDP比重降為1.91%，隨者公共工程逐漸完工，2020年財政赤字占GDP比重減為1.79%。Euler Hermes預估2020年公共債務占GDP比重逐漸降至37.3%，重返2016年之水準。
(四)、對外貿易及國際收支
巴拿馬之對外貿易由商品帳逆差、服務帳順差構成，2016年至2017年商品貿易逆差金額分別為70億美元、64億美元；經常帳赤字在服務帳盈餘成長之基礎持續下降，2016年至2017年經常帳赤字占GDP比重為5.6%、5.3%。
根據國家統計局(the National Statistics Institute，簡稱INEC)數據，2018年因正進行中之大型公共工程項目中間產品進口增加，商品貿易逆差提高，抵消服務貿易順差之成長，2018年商品貿易逆差金額升為92億美元。服務帳方面，因巴拿馬運河收入、金融服務收入，使服務帳盈餘成長。所得帳方面，大部分源自在巴拿馬營業之外商公司將利潤匯回母國金額仍大，2018年全年經常帳赤字占GDP比重升為7.8%。
2019年巴拿馬對外貿易因銅礦、金礦開採出口，呈現商品出口增加，與投資相關之進口財貨減少，預測商品貿易逆差金額由2019年70億美元降至2020年65億美元。隨者公共工程逐漸完工，國際油價疲弱與建築業進口流入減少，經常帳赤字占GDP比重由2019年5.9%降至2020年4.1%。
(五)、匯率
巴拿馬為中美洲暨加勒比海地區金融中心，實際上為美元制，僅貨幣名為巴爾波(Balboa)。巴拿馬缺乏貨幣政策，無中央銀行，美元化業已建立並穩定。2019與2020年巴拿馬將受益於美元疲弱，有利其出口到美國以外大多數國家之商品競爭力，然而，預測後期美元走強將扭轉此推動力。巴拿馬以服務業為主導地位，使得美元幣值波動對服務業影響降低。巴拿馬轉口貿易比重高，匯率變動對巴拿馬轉口貿易影響有所緩解。
(六)、外債情況及外匯存底
近年巴拿馬受益國際資本市場穩定融資等，外債逐年上升，2016年至2018年外債分別為894.9億美元、965.8億美元、1078.3億美元；同期間外匯存底則逐年下降，分別僅38.5億美元、27億美元、21.2億美元，外債總額遠高於外匯存底金額。巴拿馬2016~2018年外債占GDP比重分別為154.41%、155.07%及165.76%；短期外債占整體外債比重分別為48.38%、44.92%及44.13%；外匯存底支付進口能力分別為1.81個月、1.20個月及0.90個月。預測2019年及2020年外債總額將攀升至1,187.3億美元及1,272.1億美元；外債占GDP比重為171.34%及172.82%；短期外債占整體外債比重為43.40%及42.65%；外匯存底支付進口能力為0.93個月及0.92個月。
綜合而言，運河收益受全球景氣波動影響甚鉅，過境運河商品數量和通行費收入與貿易流量變化高度相關；巴拿馬短期外債占整體外債比率近半、以短支長，外債總額遠高於外匯存底金額，外匯存底支付進口能力水準偏低。
三、對外關係及主要貿易國家占比
挾巴拿馬運河之便，巴拿馬為聯繫南、北美洲及溝通太平洋及大西洋之重要橋樑。1999年12月31日美國歸還巴拿馬運河予巴拿馬政府後，巴拿馬為向全世界提供完整之運河、船舶登記、轉口貿易及國際金融等業務服務，採取多元睦鄰政策，其國際角色亦趨向中立。
預期柯狄索總統上台後，巴拿馬將繼續採行多元化外交政策，與主要的貿易夥伴（最大是美國）保持緊密的經濟聯繫，同時發展與中國大陸的關係。柯狄索先生將繼續與中國大陸進行自由貿易協定（FTA）談判，並徵收進口關稅以保護國內產業。中國大陸與巴拿馬之間日益緊密的關係雖可能有利巴拿馬與美國打交道，但由於美國政府力圖阻止移民穿越中美洲抵達美國邊境，可能對巴國移民政策帶來壓力。
美國為巴拿馬最大商業夥伴，中美洲國家在政治、外交、安全議題、反毒品行動合作等，均廣泛贊同美國立場。美國與巴拿馬自由貿易協定已於2012年10月正式生效。雖然在總統競選活動中，柯狄索呼籲對美國與巴拿馬的自由貿易協定應重新協商，但是鑑於兩國之間的緊密安全和經濟聯繫，政府不太可能對雙邊貿易採取反對立場。
巴拿馬曾為我邦交國，2017年6月12日宣布與中國大陸建交，並與我國斷交。巴拿馬與中國大陸建交後簽署計約19項關於金融、旅遊、農業、交通等雙邊協議，並於同年7月10日宣布啟動自由貿易協定談判。巴拿馬於2018年2月與韓國、2018年5月與以色列簽署自由貿易協定，並已開始與印度進行自由貿易協定談判。此等作業均將於中期促進巴拿馬外國直接投資(FDI)增加、出口成長。
巴拿馬與主要貿易夥伴關係列為優先重點，與中美洲鄰國關係則為次要考慮。巴拿馬刻正尋求加入太平洋聯盟(Alianza del Pacifico，成員國為智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯等)，巴拿馬已分別與智利、墨西哥、秘魯等達成雙邊自由貿易協定；倘巴拿馬與哥倫比亞達成各項協議，例如：於世界貿易組織(WTO)與哥倫比亞之紡織品商業糾紛獲得解決、核准2013年簽署之貿易協定等，巴拿馬即可能成為太平洋聯盟正式成員。
巴拿馬極欲改善2016年因巴拿馬文件醜聞所破壞的對外關係，期盼在中期內改善與歐盟的經濟和外交關係，但財務透明度的爭議以及打擊逃稅和防制洗錢國際標準的執行方面仍亟須改善。2019年2月歐盟將巴拿馬列入其反洗錢有缺陷和打擊資助恐怖主義(AML/CFT)監管國家的“黑名單(blacklist)”。2019年6月總部設於巴黎的防制洗錢金融行動工作組織(FATF)將巴拿馬重新列入其“灰色名單”，認為巴拿馬在其反洗錢制度中存在戰略缺陷，雖不會給予任何制裁，但可能會損害巴拿馬的商業環境，並且可能促使新任總統柯狄索將支持透明和反洗錢的改革置於高度優先地位。預期巴拿馬政府將檢視法規，並與歐盟談判將巴拿馬從黑名單中刪除。巴拿馬與其他中美洲經濟體的關係列入次要地位，但打擊毒品走私的合作政策仍將是優先事項。
依據外交部資料，2018年巴拿馬主要出口項目限於香蕉、蝦、冷藏魚、鋼鐵廢料、原木、魚粉、咖啡生豆、蔗糖、甘蔗酒（Ron）、鋁廢料等少數產品；惟日常消費品則幾乎仰賴進口，主要進口項目為汽油及柴油、小客車、醫藥製劑、通訊器具(含手機)、鋼鐵建材、食物調製品、筆記型電腦、家具、電線及電纜、塑膠容器等。
2018年巴拿馬主要出口目的地國家為美國、荷蘭、中國大陸、中華民國（臺灣）、哥斯大黎加、印度、越南、西班牙、尼加拉瓜、泰國等；主要進口來源國家為美國、中國大陸、墨西哥、哥斯大黎加、韓國、哥倫比亞、德國、巴西、西班牙、日本等。
四、與我國雙邊貿易
巴拿馬與我國之自由貿易協定(FTA)，自2004年1月1日生效起，至2013年已完成所有關稅調降時程，目前我國對巴拿馬97%進口項目產品零關稅、我國出口至巴拿馬95%項目產品零關稅，但因巴拿馬箇朗自由貿易區(ZLC)之交易無需負擔關稅，巴拿馬與我國之FTA對我國產品在ZLC之競爭力並無影響。巴拿馬關稅不高，且與各國廣簽FTA，其市場開放程度日益提高，我國輸往巴拿馬產品實際所享有關稅優勢有限，我國享有貿易順差逐年縮小。
2018年我國對巴拿馬出口值為1億1,172萬美元，進口值為4,079萬美元，享有貿易順差7,093萬美元。2019年1-9月我國對巴拿馬出口值為7,906萬美元，進口值為2,800萬美元，享有貿易順差5,106萬美元。
2018年為我國出口至巴拿馬主要產品為機器及機械用具及其零件(25.95%)、電機與設備及其零件(18.26%)、塑膠及其製品(12.70%)等，我國自巴拿馬進口主要產品為鋼鐵(36.94%)、肉及食用雜碎(18.72%)、雜項調製食品(10.25%)等。
五、外部評等及排名
國際信評機構穆迪(Moody's)於2019年3月8日調升巴拿馬政府長期外幣評等由Baa2升至Baa1，未來展望為穩定，主因為巴拿馬的經濟增長和財政指標超過大多數穆迪評等為Baa級國家。標準普爾(S&P)於2019年4月29日將巴拿馬長期主權信用評等由BBB調升為BBB+，主因為巴拿馬持續保持強勁的經濟增長和穩健的財政政策。惠譽(Fitch)核予巴拿馬國家債信評等BBB，未來展望為穩定。
依據COFACE經濟研究評比，巴拿馬景氣指標為A4，國家風險評估等級為A4，依據Euler Hermes經濟研究分析，巴拿馬國家評等為BB1，均屬可接受風險國家。
世界經濟論壇公佈最新「2019全球競爭力報告」資料顯示，巴拿馬競爭力排名在全球141個參評經濟體中排名第66名，較上年64名退步2名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2018年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2018)」報告，巴拿馬在180國家或地區當中排名第93名，與甘比亞、圭亞那、科索沃、馬其頓及蒙古等國列同一等級，較上年度排名96名進步3名。世界銀行公布「Doing Business 2019」經商環境報告，巴拿馬經商容易度排名(Ease of doing business ranking)在全球190個經濟體排名第79名，與前一年之排名相同。
六、綜合評述
巴拿馬經濟因擁有運河及相關基礎建設(港口、機場、道路、鐵路運輸等)完善、採用美元為本地貨幣及金融穩定、箇朗自由貿易區(ZLC)為世界第2大進出口平台、由優質通訊系統提供其區域銀行和金融中心服務、旅遊產業潛能大、商業環境優於區域國家平均水準等各項優勢；惟貪汙腐敗、貧富不均，造成工會經常罷工問題。司法制度不健全，司法程序冗長，尤其是與政治人物有關的犯罪。政府由於缺乏財務透明度因而助長逃稅行為。
近年巴拿馬經濟成長強勁，預估2019年實質GDP成長率升為4.8%，財政赤字占GDP比重為1.91%。2019年消費者物價年增率平均為-0.1%，經常帳赤字占GDP比重降為5.9%。巴拿馬運河區與其他地區經濟發展差異大，且易受全球貿易波動衝擊，外債餘額逐年攀高，IHS預估2019年外債餘額為1,187.3億美元，短債占外債比重為43.4%，短期外債占整體外債比率近半，有以短支長現象，外匯存底為22.9億美元；外匯存底支付進口能力僅0.93個月，綜合言之，外債總額遠高於外匯存底金額，外匯存底支付進口能力水準偏低。
參考資料：外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、CIA、WEF、EIU、IMF、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、Standard & Poor’s、Moody’s、FITCH、COFACE、Euler Hermes等。