巴拿馬政經概況
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楊基源
2019/04/19列印
一、政治概況
巴拿馬為立憲民主共和政體,採行政、立法、司法三權分立。總統為全國最高行政首長,由全民選舉產生,5年一任,不得連任;副總統亦由民選產生,內閣及各省省長由總統任命。立法權屬國會(Asamblea Nacional de Diputados),採一院制,國會議員(Diputado)由全民選舉產生,5年一任,現有議員71名。
巴拿馬為多黨民主政體,主要政黨為巴拿馬人黨(Partido Panameñista, PAN,執政黨)、民主變革黨(Cambio Democrático, CD)、民主革命黨(Partido Revolucionario Democrático, PRD)、人民黨(Partido Popular, PP)及國家共和自由黨(Movimiento Liberal Republicano Nacionalista, MOLIRENA)等。
2014年5月4日巴拿馬舉辦總統大選,由巴拿馬人黨(PAN)及人民黨(PP)組成之人民優先聯盟(Alianza El Pueblo Primero)推派之候選人─前任副總統暨巴拿馬人黨(PAN)黨魁瓦雷拉(Juan Carlos Varela Rodriguez)勝選,得票率39%,任期自2014年7月1日至2019年6月30日止。國會選舉方面,民主革命黨(PRD)26席、民主變革黨(CD)25席、執政黨巴拿馬人黨(PAN)16席、國家共和自由黨(MOLIRENA)2席、人民黨(PP)1席、獨立候選人1席等。
由於巴拿馬人黨(PAN)在國會僅16席、未能取得多數席次,瓦雷拉總統在任初期獲民主革命黨(PRD)、民主變革黨(CD)部分支持,組成49席多數聯盟。然而,隨著2019年5月總統與國會選舉漸近,依規定瓦雷拉總統不得連任,且因執政黨巴拿馬人黨(PAN)推動政治議程能力不佳,政府治理能力減弱,瓦雷拉總統與國會反對黨的“治理協議(governability pact)”在選舉前已經瓦解。值得一提的是,巴拿馬自1990年恢復民主制度以來,巴國歷屆執政黨均未成功連任,顯示巴國民眾偏好政黨輪替。此外,因巴拿馬以往沒有任一黨派贏得國會多數席次,因此贏得下屆總統選舉的政黨恐仍將面臨與其他政黨合組政治聯盟的挑戰。
預估2019年5月5日舉行之總統與國會議員選舉,將為巴拿馬人黨(PAN)、民主革命黨(PRD)及民主變革黨(CD)三方激烈競逐情勢。預期各候選人將以對瓦雷拉總統任期內施政問題的不滿作為選舉訴求,包括經濟成長令人失望、貪腐問題以及對治安和移民的擔憂等。目前各主要候選人廣泛支持財政平衡和促進投資政策。民主革命黨(PRD)提出的社會福利法案主張,解決貧富不均和社會不平等政見略處優勢,該黨候選人Laurentino Nito Cortizo民調支持度略有上升,預期贏得勝選機率頗高。民主變革黨(CD)創始人、前任總統(2009年~2014年)Ricardo Martinelli因腐敗指控遭受監禁,損及民主變革黨(CD)聲譽,其候選人Romulo Roux將難以說服選民,自己政黨完全沒有腐敗。巴拿馬人黨(PAN)現任首都巴拿馬市市長José Isabel Blandón已於2018年7月3日宣布有意競選總統,未完全忽略巴拿馬人黨(PAN)於2019年勝選之可能性。
在2019年7月1日任期結束之前,瓦雷拉政府將增加公共支出,以改善疲弱的經濟。為促進農業生產,政府繼續對37種食品進口復徵關稅,對22項居民主食產品採取價格管制,避免主食產品價格上漲,並擬藉增加公共支出,促進經濟成長。EIU預期,下屆可能勝出的民主革命黨(PRD)政府將維持現行之各項補貼、進口關稅與食品價格管制立場,然而亦將產生負面效應,例如高油價下之電力補貼,將增加政府公共財政負擔。
由於全球經濟放緩衝擊,巴拿馬未來政府在2019及2020年可能繼續增加政府支出以促進經濟成長,加強巴拿馬持續作為全球物流樞紐和金融中心的角色。自2016年4月巴拿馬文件醜聞爆發以來,雖然前任政府企圖提高財務透明度和法令遵循標準,然而,預期下任政府將繼續面對國內司法獨立性差,公眾對政客的信任度低以及高度貪腐的看法,對經商環境造成不利影響。
二、經濟概況及展望
(一)、總體經濟
巴拿馬為中南美洲近年經濟成長表現最佳國家之一,2018年實質GDP成長率3.7%,國內生產毛額達645.3億美元,平均每人GDP為15,501.35美元。依CIA估計2017年巴拿馬產業結構,農業、工業及服務業占GDP產值分別為2.4%、15.7%、82%。
過去多年,受益於運河、箇朗自由貿易區(Zona Libre de Colón, 簡稱ZLC)及作為國際銀行中心、區域金融中心等經濟發展,巴拿馬一直是拉丁美洲經濟成長最快速的國家。
巴拿馬製造業基礎薄弱,無重工業,主要以農牧產品加工業及民生用品產業等輕工業為主,製造業並不發達;屬開放型經濟,以服務業為經濟支柱,2017年經濟成長獲內需支持,在通貨膨脹保持溫和背景下,民間消費活力持續;巴拿馬運河擴建工程2016年6月竣工後,地鐵建設、運河橋樑、機場、銅礦和金礦開發等,民間及公共投資仍呈現榮景,伴隨著金融、物流、旅遊服務發展,實質GDP成長率由2016年4.9%升至2017年5.4%。
2018年外生性因素,如能源價格上漲、美元走強對旅遊業負面影響等,加以內生之負面因素,要求提高工資、在5月18日結束為期1個月的營建業罷工等,均使2018年上半年產出大幅放緩,2018年實質GDP成長率降為3.7%。
預計政府可能在2019年5月選舉前增加支出,將推動政府、民間消費,除目前進行之投資項目外,並預計來自中國大陸、中東和印度等國外直接投資匯入,新投資項目增加,均將支持巴拿馬出口,採礦業、基礎建設持續進展(例如首都巴拿馬市地鐵系統工程等),Tocumen機場擴建將有助巴拿馬鞏固其作為美洲物流中心,預測2019年實質GDP成長率將回升至5.0%。2020年因全球貿易與民間消費成長減緩,預測實質GDP成長率再降至4.0%。
(二)、通貨膨脹
巴拿馬所需能源幾乎全仰賴進口,物價受油價之影響明顯,瓦雷拉總統政府將抑制物價列為施政重大目標。巴拿馬相關措施及作法包括(1)限制22項民生基本食品價格,(2)增強在國際原物料市場購貨競爭力相關作業,(3)對低收入戶採補助措施,(4)在長期行動方案中,巴拿馬政府致力改善糧食運輸條件,亦規劃糧食生產,並降低部分關稅,盼能抑制物價等。
作為一個美元化的經濟體,除受美國通貨膨脹因素影響外,本國當地因素亦對價格產生影響。2016年消費者物價年增率為0.7%,2017年國際油價上揚,帶動通膨上升,消費者物價年增率升為0.9%,2018年略降為0.8%。展望未來,因國際油價回升,國內需求成長,預測消費者物價年增率由2019年0.6%升至2020年1.2%。
(三)、財政情況
巴拿馬政府預算受「社會和財政責任法(Social and Fiscal Responsibility Law, SFRL)」規範年度財政赤字目標,採用「主權財富基金(Sovereign Wealth Fund, SWF)」調節財政穩定機制,排除運河營運收入對財政貢獻之周期性影響;當財政赤字超過社會和財政責任法(SFRL)目標上限、運河營運收入對財政貢獻低於GDP之3.5%時,即動支主權財富基金(SWF);當運河營運收入對財政貢獻高於GDP之3.5%以上,盈餘將轉入主權財富基金(SWF)。
2016年6月巴拿馬運河第三道水閘擴建工程駿工後,巴拿馬運河管理局(Autoridad del Canal de Panamá,簡稱ACP)財務狀況良好,2016/17(2016/10/01~2017/09/30)年度營收28億5,294.7萬美元、盈餘12億5,575.8萬美元,2017/18年度營收31億837.5萬美元、盈餘14億1,487.3萬美元。巴拿馬運河擴建後可容納之船隻稱為新巴拿馬極限型(Neopanamax),載量由擴建前約可裝載5,000個二十呎貨櫃(TEU)、大幅提升至14,800個二十呎貨櫃(TEU)。
巴拿馬持續經濟成長和審慎財政政策使過去三年財政赤字下降, 2017年財政赤字占GDP比重由2016年1.82%降至1.61%,2018年再降至1.26%。
財政狀況持續改善,與2017年相較、2018年預算案運河通行費相關收入增加,財政收入成長6.9%,支出增加4.2%,其中近50%預算已配置於社會福利項目,並列入完成地鐵2號線、3號線等重大投資支出計畫,政府債務餘額占GDP比重持續下降。
2017年公共債務餘額占GDP比重為40.0%,預算在「社會和財政責任法(SFRL)」框架內運作,預計在持續財政整頓下,2018年公共債務餘額占GDP比重將降至39.5%、2019年續降為38.7%。
預計未來巴拿馬運河管理局(ACP)營運持續對財政提供貢獻,2019年5月選舉前預估政府支出增加,預估2019年財政赤字占GDP比重升為1.34%,隨者公共工程逐漸完工,2020年財政赤字占GDP比重減為0.83%。
(四)、對外貿易及國際收支
巴拿馬之對外貿易由商品帳逆差、服務帳順差構成,2016年至2017年商品貿易逆差金額分別為58億美元、64億美元;經常帳赤字在服務帳盈餘成長之基礎持續下降,2016年至2017年經常帳赤字占GDP比重為5.6%、5.3%。
根據國家統計局(the National Statistics Institute,簡稱INEC)數據,2018年因正進行中之大型公共工程項目中間產品進口增加,商品貿易逆差提高,抵消服務貿易順差之成長,2018年商品貿易逆差金額升為79億美元。服務帳方面,因巴拿馬運河收入、金融服務收入,使服務帳盈餘成長。所得帳方面,大部分源自在巴拿馬營業之外商公司將利潤匯回母國金額仍大,2018年全年經常帳赤字占GDP比重升為7.6%。
2019年巴拿馬對外貿易因銅礦、金礦開採出口,呈現商品出口增加,投資相關之進口財貨減少,預測商品貿易逆差金額由2019年40億美元降至2020年27億美元。隨者公共工程逐漸完工,外人直接投資流入減少,經常帳赤字占GDP比重由2019年5.9%降至2020年3.8%。
(五)、匯率
巴拿馬為中美洲暨加勒比海地區金融中心,實際上為美元制,僅貨幣名為巴爾波(Balboa)。巴拿馬缺乏貨幣政策,無中央銀行,美元化業已建立並穩定。2019與2020年巴拿馬將受益於美元疲弱,有利其出口到美國以外大多數國家之商品競爭力,然而,預測後期美元走強將扭轉此推動力。巴拿馬服務業主導地位,使得美元幣值波動對服務業影響降低。巴拿馬轉口貿易比重高,匯率變動對巴拿馬轉口貿易影響有所緩解。
(六)、外債情況及外匯存底
近年巴拿馬受益國際資本市場穩定融資等,外債逐年上升,2016年至2018年外債分別為894.9億美元、965.8億美元、1078.3億美元;同期間外匯存底則逐年下降,分別僅38.5億美元、27億美元、21.5億美元,外債總額遠高於外匯存底金額。
2016年4月起陸續發生Mossack Fonseca 與Waked family 等巴拿馬文件(Panama Papers)醜聞,巴拿馬聲譽受到影響,政府陸續推行透明化改革措施,並與美國簽署遵守「外國帳戶稅收遵從法」(FACTA)協議以及與OECD簽署「稅務行政互助多邊公約(MAC)」,盼能透過國際租稅資訊交換合作,洗刷避稅天堂形象。2017年6月巴拿馬已由OECD不合作國家名單中刪除,現已列入「大部分符合標準(Largely Meet the Criteria)」國家類別,此外,2018年1月由歐盟租稅天堂的黑名單中刪除。截至目前,該等案件對巴拿馬金融服務業影響仍然有限。巴拿馬政府加強反洗錢程序,使該國對跨國公司仍具吸引力。但是,依據世界銀行調查結果,在合約執行、破產管理等項目,巴拿馬仍被列為「不滿意」評等。
巴拿馬2016~2018年外債占GDP比重分別為154.41%、155.07%及167.12%;短期外債占整體外債比重分別為48.38%、44.92%及44.13%;外匯存底支付進口能力分別為1.81個月、1.20個月及0.92個月。預測2019年及2020年外債總額將攀升至1,187.3億美元及1,272.1億美元;外債占GDP比重為167.32%及168.76%;短期外債占整體外債比重為43.40%及42.65%;外匯存底支付進口能力為1.02個月及1.00個月。
綜合而言,運河收益受全球景氣波動影響甚鉅,過境運河商品數量和通行費收入與貿易流量變化高度相關;巴拿馬短期外債占整體外債比率近半、以短支長,外債總額遠高於外匯存底金額,外匯存底支付進口能力水準偏低。
三、對外關係及主要貿易國家占比
挾巴拿馬運河之便,巴拿馬為聯繫南、北美洲及溝通太平洋及大西洋之重要橋樑。1999年12月31日美國歸還巴拿馬運河予巴拿馬政府後,巴拿馬為向全世界提供完整之運河、船舶登記、轉口貿易及國際金融等業務服務,採取多元睦鄰政策,其國際角色亦趨向中立。瓦雷拉總統上台後,更以促進巴拿馬成為國際和平之對話者自許,除積極參與區域國際會議,並鼓勵國際組織在巴國設立區域分部。
美國為巴拿馬最大商業夥伴,中美洲國家在政治、外交、安全議題、反毒品行動合作等,均廣泛贊同美國立場。美國與巴拿馬自由貿易協定已於2012年10月正式生效。
巴拿馬主要外交政策目標為與其大型貿易夥伴保持強有力之經濟聯繫,同時發展與中國大陸、中東等國加強外交倡議。巴拿馬除與美國保持密切關係外,於2017年6月12日與中國大陸建交,簽署計約20項關於金融、旅遊、農業、交通等雙邊協議,並於同年7月10日宣布啟動自由貿易協定談判。巴拿馬於2018年2月與韓國、2018年5月與以色列簽署自由貿易協定,並已開始與印度進行自由貿易協定談判。此等作業均將於中期促進巴拿馬外國直接投資(FDI)增加、出口成長。
巴拿馬與大貿易夥伴關係列為優先重點,與中美洲鄰國關係則為次要考慮。巴拿馬刻正尋求加入太平洋聯盟(Alianza del Pacifico,成員國為智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯等),巴拿馬已分別與智利、墨西哥、秘魯等達成雙邊自由貿易協定;倘巴拿馬與哥倫比亞達成各項協議,例如:於世界貿易組織(WTO)與哥倫比亞之紡織品商業糾紛獲得解決、核准2013年簽署之貿易協定等,巴拿馬即可能成為太平洋聯盟正式成員。
巴拿馬極欲改善2016年因巴拿馬文件醜聞所破壞的對外關係,期盼在中期內改善與歐盟的經濟和外交關係,但財務透明度的爭議以及打擊逃稅和防制洗錢國際標準的執行方面仍亟須改善。2019年2月歐盟將巴拿馬列入其反洗錢有缺陷和打擊資助恐怖主義(AML/CFT)監管國家的“黑名單(blacklist)”。預期巴拿馬下任政府將檢視法規,並與歐盟談判將巴拿馬從黑名單中刪除。巴拿馬與其他中美洲經濟體的關係列入次要地位,但打擊毒品走私的合作政策仍將是優先事項。
巴拿馬曾為我邦交國,巴拿馬總統於2017年6月12日宣布與中國大陸建交,並與我國斷交。依據外交部資料,2018年巴拿馬主要出口目的地國家為美國、荷蘭、中國大陸、中華民國(臺灣)、哥斯大黎加、印度、越南、西班牙、尼加拉瓜、泰國等;主要進口來源國家為美國、中國大陸、墨西哥、哥斯大黎加、韓國、哥倫比亞、德國、巴西、西班牙、日本等。
2018年巴拿馬主要出口項目為香蕉、蝦、冷藏魚、鋼鐵廢料、原木、魚粉、咖啡生豆、蔗糖、甘蔗酒(Ron)、鋁廢料等;主要進口項目為汽油及柴油、小客車、醫藥製劑、通訊器具(含手機)、鋼鐵建材、食物調製品、筆記型電腦、家具、電線及電纜、塑膠容器等。
四、與我國雙邊貿易
巴拿馬與我國之自由貿易協定(FTA),自2004年1月1日生效起,至2013年已完成所有關稅調降時程,目前我國對巴拿馬97%進口項目產品零關稅、我國出口至巴拿馬95%項目產品零關稅,但因巴拿馬箇朗自由貿易區(ZLC)之交易無需負擔關稅,巴拿馬與我國之FTA對我國產品在ZLC之競爭力並無影響。巴拿馬關稅不高,且與各國廣簽FTA,其市場開放程度日益提高,我國輸往巴拿馬產品實際所享有關稅優勢有限,我國享有貿易順差逐年縮小。
2018年我國對巴拿馬出口值為1億1,172萬美元,進口值為4,079萬美元,享有貿易順差7,093萬美元。2019年1月我國對巴拿馬出口值為910萬美元,進口值為263萬美元,享有貿易順差647萬美元。
2018年為我國出口至巴拿馬主要產品為機器及機械用具及其零件(25.95%)、電機與設備及其零件(18.26%)、塑膠及其製品(12.70%)等,我國自巴拿馬進口主要產品為鋼鐵(36.94%)、肉及食用雜碎(18.72%)、雜項調製食品(10.25%)等。
五、外部評等及排名
國際信評機構穆迪(Moody^s)於2019年3月8日調升巴拿馬政府長期外幣評等由Baa2升至Baa1,未來展望為穩定,主因為巴拿馬的經濟增長和財政指標超過大多數穆迪評等為Baa級國家。惠譽(Fitch)及標準普爾(S&P)均核予巴拿馬國家債信評等BBB,未來展望為穩定。
依據COFACE經濟研究評比,巴拿馬景氣指標為A4,國家風險評估等級為A4,依據Euler Hermes經濟研究分析,巴拿馬國家評等為BB1,均屬可接受風險國家。
世界經濟論壇公佈最新「2018全球競爭力報告」資料顯示,巴拿馬競爭力排名在全球140個參評經濟體中排名第64名,較上年50名退步14名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2018年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2018)」報告,巴拿馬在180國家或地區當中排名第93名,與甘比亞、圭亞那、科索沃、馬其頓及蒙古等國列同一等級,較上年度排名96名進步3名。世界銀行公布「Doing Business 2019」經商環境報告,巴拿馬經商容易度排名(Ease of doing business ranking)在全球190個經濟體排名第79名,與前一年之排名相同。
六、綜合評述
巴拿馬經濟因擁有運河及相關基礎建設(港口、機場、道路、鐵路運輸等)完善、採用美元為本地貨幣及金融穩定、箇朗自由貿易區(ZLC)為世界第2大進出口平台、由優質通訊系統提供其區域銀行和金融中心服務、旅遊產業潛能大、商業環境優於區域國家平均水準等各項優勢。
近年巴拿馬經濟成長強勁,2016年~2018年實質GDP成長率為4.9%、5.4%及3.7%,財政赤字占GDP比重為1.82%、1.61%及1.26%,呈下降趨勢。由於油價上揚,國內需求成長大於供給,2016年~2018年消費者物價年增率平均為0.7%、0.9%及0.8%。2016年~2018年經常帳赤字占GDP比重為5.6%、5.3%及7.6%。
巴拿馬運河區與其他地區經濟發展差異大,且易受全球貿易波動衝擊,外債餘額逐年攀高,2016年~2018年分別為894.9億美元、965.8億美元及1,078.3億美元,短債占外債比重分別為48.38%、44.92%及44.13%,短期外債占整體外債比率近半,有以短支長現象,外匯存底分別為38.5億美元、27.0億美元及21.5億美元;外匯存底支付進口能力分別僅1.81個月、1.20個月及0.92個月,綜合言之,外債總額遠高於外匯存底金額,外匯存底支付進口能力水準偏低。
參考資料:中華民國外交部、經濟部國貿局、經濟部投資業務處、CIA、Fitch、Standard & Poor’s、Moody’s、WEF、EIU、Global Insight、ADB、World Bank、COFACE、Transparency International、Euler Hermes等。