蒙古政經概況

編輯: 張峰斌

2019/01/11列印

一、政治概況
1989年底，在前蘇聯及東歐民主化骨牌效應推動下，蒙古政治發生鉅變，於1990年代初期施行民主，成為亞洲共產集團中第一個同步實施民主轉型與自由經濟國家。1992年蒙古通過第四部憲法，更改國名為「蒙古(Mongolia)」，同年進行每4年舉行之國會選舉，並自1993年起每4年舉行總統直選，得連任一次。
蒙古採單一國會制，國家大呼拉爾(State Great Hural)為最高立法機關，計76席次，任期4年，得連選連任，自2012起採單一選區制及政黨比例代表並行，此項混合投票制度於2016年5月改為單一選區制。總理(Prime Minister)由總統與國會多數黨政治協商，提請國會同意後任命；新任內閣閣員由總理與總統協商，提請國會逐一表決同意後任命。
自2009年6月18日至2017年7月10日之民主黨(Democratic Party，簡稱DP)總統額勒貝格道爾吉(Tsakhiagiin Elbegdorj)任內，受到外國投資流入下降影響、蒙古經濟自2012年來大幅放緩，實質GDP成長率在2016年降至近年最低點1.2%。致2016年6月底國會選舉，由蒙古人民黨(Mongolian People^s Party，簡稱MPP)大勝原執政黨民主黨(DP)，76名議席中MPP贏得65席，DP僅獲得9席，另人民革命黨(Mongolian People^s Revolutionary Party)及獨立候選人各取得1席，因此由MPP推選之J.Erdenebat出任總理，惟於2017年9月遭國會以其施政違法，決策係為少數群體利益服務惟由通過倒閣去職，蒙古人民黨(MPP)副總理胡雷蘇赫(Ukhnaagiin Khürelsükh)繼獲國會支持出任新總理，採行放寬其前任之緊縮措施，胡雷蘇赫政府依循2017年國際貨幣基金等機構之貸款各項財務承諾規範。下次國會選舉將於2020年6月舉行。
然而，自2016年以來，由於政府支出增加、大宗商品價格大跌，蒙古陷入經濟危機，貨幣大幅貶值，債務飆升，迫使政府提高利率並削減支出；蒙古人民黨(MPP)政府推出之緊縮措施未受到正面反應，導致該黨在2017年6月27日舉行之總統選舉失利，民主黨(DP)巴特圖拉葛(Kh Battulga)在2017年7月7日第二輪投票贏得50.6%選票、於2017年7月10日就任，下次總統選舉將於2021年6月舉行。
長期以來，蒙古採礦業造成政府貪腐、民眾對國內資源發展獲益之財富分配問題等，多次引發公眾抗議事件。主張「蒙古優先」被視為資源國家主義者(Resource Nationalist)巴特圖拉葛總統2017年7月就任後要求採礦部門提高對外國投資者於蒙古採礦權之支付、外國採礦特許權違規行為須受更嚴格之審查等。
雖然，胡雷蘇赫總理認知外國投資之重要性，惟在「半總統半國會」政治制度下，可能削減巴特圖拉葛總統對降低外國投資者利益之努力。胡雷蘇赫總理就任以來，已對採礦部門舉發貪腐行為，並於2018年4月以涉嫌賄賂、採取法律程序，拘留2名前總理。
2016年國會選舉由蒙古人民黨(MPP)獲絕對多數，在2020年結束之任期內、尚毋需尋求外部政黨之奧援，惟MPP黨團內派系阻礙政策制定之作法，預期於2019年至2020年的政策制訂效率將降低。
民主黨(DP)總統與蒙古人民黨(MPP)總理在關鍵問題上之看法一致，有效降低政治僵局發生之可能性。實質GDP成長率已由2016年最低點逐步復甦，外國直接投資提升、財政赤字降低，並於2017年2月獲得國際貨幣基金等機構共計55億美元額度之貸款。為利經濟發展，政府對外國投資表示歡迎，惟民眾之「資源國家主義」亦將催化對於採礦特許權關鍵項目之重新談判。
蒙古最大礦場Oyu Tolgoi(OT)銅金礦場第二階段開發計畫，曾因開發業者與政府對於開發成本未達共識，自2013年8月起擱置暫緩開發，衝擊投資者信心。2015年5月政府與原開發業者(全球大礦商之一，總部設於英國之力拓Rio Tinto)重啟協議，並於2015年12月簽署44億美元融資計畫，有助於改善投資者信心、吸引其他礦業投資者回流；目前政府致力恢復外國投資者信任，並將經濟復甦作為首要任務。蒙古近年來監管環境更臻明確以及近期煤炭和銅價回升，惟OT礦場於之擴建計畫即將完成，預估2019至2020年礦業商品出口將以適度放緩速度成長。

二、經濟概況及展望
(一)、總體經濟
蒙古具有豐富礦產資源，在農牧業、旅遊業等方面亦有發展潛力，擁有充滿活力之年輕人口， 2017年7月蒙古人口數約310萬3,428人；2017年產業結構，農業、工業及服務業占GDP產值分別約為12.1%、38.2%、49.7%。
政府先前採取較具民族主義色彩之資源保護政策，投資相關法令限阻外人投資、影響投資信心。蒙古2013年起陸續修改法規，例如對外國、國內投資者實行平等待遇，防止非法徵用、國有化，並改善稅收合規性等，藉以改善投資環境，鼓勵進一步投資。但伴隨國際金屬價格下跌，投資獲利誘因減少， 2013年起外人直接投資(FDI)淨額占GDP比重逐年下滑，2016年受蒙古貨幣圖格里克(Tugrug)貶值、外匯存底降低、資金外流等因素影響，FDI轉為淨流出， 2017年該項比重恢復、轉為正值12.7%，預期2018年至2019年FDI淨額占GDP比重將稍微下修。
亞洲開發銀行「亞洲經濟展望(Asian Development Outlook，簡稱ADO)」表示，2017年因銅礦出口增加、Oyu Tolgoi(OT)銅金礦場開發相關之大量投資，實質GDP成長率躍升為5.1%，進而推升國內需求，因礦業投資增加亦提升進口值，2017年貿易收支14.90億美元、僅較2016年貿易收支13.38億美元微幅成長，惟私人部門消費大幅成長、煤炭出口倍增及農業將呈現復甦，ADO調升蒙古未來經濟成長率之預期；近期包括煤炭、銅等，蒙古出口商品之全球價格上漲情形，將於2018年及2019年放緩，預計未來，少數大型採礦項目仍續獲得投資之挹注，預估2018至2020年實質GDP成長率將穩定成長。
(二)、通貨膨脹
受2016年蒙古貨幣圖格里克(Tugrug)貶值24.8%、影響2017年進口價格，2017年夏季乾旱使蔬菜和其他食品供應減少，價格提高，車輛進口相關稅賦提高亦提升運輸成本。消費者物價年增率平均值由2016年1.06%，在2017年增至4.05%。
2018年採礦投資資金流入，蒙古貨幣供給成長，推升通貨膨脹壓力，加以國內需求提升和國際石油、食品價格上漲推動通貨膨脹，2018年上半年之通貨膨脹率亦將延續2017年之穩步上升趨勢；然而，因貨幣延續2016年的貶值趨勢及預期政府為穩定燃料價格將通過廢除燃料率的干預措施，通貨膨脹率上升情形開始緩解，惟較高國內需求續將導致通貨膨脹率溫和上升，預估2018至2020年之通貨膨脹率平均值將提高並續續維持通貨膨脹壓力。
(三)、財政情況
政府為達成國際貨幣基金等貸款協議之財務承諾，在財政紀律方面作出努力，與對外貿易及相關活動稅收增加。2016年財政赤字占GDP比重為15.3%，在財政整頓努力下，2017年財政赤字占GDP比重降至6.2%。
與2017年情形相同、經濟復甦期間民間消費增加，2018年亦呈消費增加趨勢，加值型營業稅(VAT)收入提升，加以2018年初將燃料、煙草和酒精類產品等稅收提高10%，在2018年前三季呈現政府收入較2017年同期大幅增加28.6%，政府支出僅較2017年同期增加5.4%。
預期2018至2020年政府將採溫和的擴張性計畫支出，估計在2018至2020年財政赤字占GDP比重將逐年增加。
(四)、對外貿易及國際收支
2017年初商品價格大幅上漲，尤以銅價漲幅為最，加以煤炭產量成長32.7%，均有助出口成長，出口值由2016年48.04億美元、在2017年顯著提升為58.34億美元。採礦業利潤匯回款金額激增，經常帳赤字占GDP比重由上年之6.27%、在2017年提高為10.10%。
2018年商品價格僅維持溫和上漲趨勢，仍有助增加蒙古出口收入，激勵採礦相關產業之投資，預估2018年出口值66.25億美元，增幅13.56%；其增幅不及2017年之21.44%，主要係因2017年基數較高、及蒙古與主要貿易夥伴中國大陸邊界持續存在瓶頸，預計商品出口將下降，與外國直接投資相關之進口增加，預估2018至2020年貿易順差逐年下降，經常帳赤字逐年增加，占GDP比重亦逐年增加。
(五)、匯率
2016年因國際礦物價格走低，降低礦場開採誘因，若干礦場投資計畫取消或暫停，嚴重衝擊蒙古稅收及經濟成長，導致資金外流、蒙古貨幣圖格里克(Tugrug)貶值、外匯存底降低，加以蒙古收購原由俄國持有額爾德尼銅礦場49%股權，大量外匯流出對蒙幣圖格里克(Tugrug)造成貶值壓力，2016年底匯率為2,489.53圖格里克兌1美元，較2015年底(1,995.51圖格里克兌1美元)貶值。
蒙古對於投資匯款採取寬鬆監管政策，利潤、還本付息、資本、資本利得等匯款流入或流出並未設限，惟外籍個人或法人持有美元帳戶之利息所得，匯付海外需支付20%之Withholding Tax。大多數國際投資者均採美元辦理匯款。
圖格里克(Tugrug)在2016年6月~12月貶值後，2017年雖商品價格上漲帶動出口前景走強，但國際投資者對政治穩定性和未來政策持續擔憂，2017年底匯率僅微幅升值為2,427.13圖格里克(Tugrug)兌1美元。
外匯存底將進一步復甦及外國投資前景改善，將使圖格里克(Tugrug)匯率大致維持穩定。
(六)、外債情況及外匯存底
2017年外國直接投資流入、創紀錄之礦業利潤再注入投資、多邊發展組織提供財政支持、更佳貿易條件使出口回升，均有助外匯存底改善，蒙古政府在2017年10月，為2018年到期之債務於屆期前辦理展期，將償還期限展延至2021年，此舉削減政府流動性壓力，減輕外匯存底相對於到期債務之外部風險。2017年底外債餘額244.35億美元，2018年底為244.57億美元。
蒙古雖有IMF等國際紓困貸款挹注其支付能力及流動性，然而，其外債餘額遠高於外匯存底、出口收入易受國際大宗物資價格波動影響。預估2019年底蒙古外債餘額、外債占GDP比重、債負比率及短期外債占外匯存底之比重將小幅減少，短期外債占總外債比重、外匯存底、外匯存底支付進口能力將小幅增加。

三、對外關係及主要貿易國家占比
蒙古因夾處中國大陸及俄羅斯兩大強權間，基於國家利益與安全維護考量，蒙古奉行平衡政策，採取「等距外交」，維護國家、社會及個人利益；中國大陸為蒙古最大貿易夥伴，對於協助蒙古煤炭開發扮演重要角色，亦為蒙古外國直接流入(FDI)之主要來源國；俄羅斯在需要時供應蒙古石油產品、電力，特別是對於蒙古中部、西部省份，俄羅斯已規劃參與蒙古煤炭、銀礦等開採。
2014年，蒙古、中國大陸、俄羅斯等三國領導人共同舉行三方年度會議，討論共同關心之合作事宜。2016年6月在烏茲別克首都塔什干(Tashkent)舉行三國領導人第3次會晤，共同見證簽署「建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要」，深化在基礎建設、口岸關務、投資貿易、能源、環保、農業、科技教育、能源等諸多領域之交流合作。2016年7月主辦第11屆「亞歐高峰會議」、每年6月間在首都烏蘭巴托召開「東北亞安全烏蘭巴托對話」，並積極參與國際及地區事務活動。
除重視與中俄兩國關係外，蒙古同時也積極加強「第三鄰國政策」─與美國、日本、歐盟、韓國、土耳其與澳大利亞之持續擴展合作，截至2018年4月底蒙古已與190個聯合國會員國建立正式外交關係。
對外貿易方面，2017年蒙古主要出口目的地國家為中國大陸(85.0%)、英國(10.7%)、俄羅斯(1.1%)、義大利(0.7%)等；主要進口來源國家為中國大陸(32.6%)、俄羅斯(28.1%)、日本(8.4%)、美國(4.8%)等。
2017年蒙古主要輸出項目為礦物產品(49億2,300萬美元)、天然或有色寶石、貴金屬和珠寶(5億5,900萬美元)、紡織品(3億3,500萬美元)等；主要輸入項目為礦物產品(9億8,600萬美元)、機械、設備和電器(8億4,400萬美元)、金屬及其製品(2億9,400萬美元)等。

四、與我國雙邊貿易
與我國貿易往來方面，2017年我國對蒙古出口385.37萬美元，進口4,098.80萬美元，貿易逆差約3,713.43萬美元。2018年1至10月我國對蒙古出口864.34萬美元，自蒙古進口2,936.19萬美元。
對蒙古進出口貨物結構方面，2017年我國出口至蒙古主要產品為機器及機械用具及其零件(32.57%)、電機與設備及其零件(22.44%)、光學、照相、檢查、精密、內科或外科儀器及器具之零件及附件(11.67%)等；我國自蒙古進口主要產品為銅及其製品(85.90%)、礦物燃料、礦油及其蒸餾產品(13.51%)、羊毛，馬毛紗及其梭織物(0.32%)等。

五、外部評等及排名
因蒙古出口增強、政府財政赤字縮小、政府已為將屆期之債務提前辦理展期，減輕外匯存底相對於到期債務之外部風險以及經濟成長率大幅成長等因素，穆迪(Moody’s)於2018年1月18日將其主權信用評等由Caa1調升至B3、惠譽(Fitch)於2018年7月9日將其主權信用評等由B-調升至B、標準普爾(S&P)於2018年11月9日將其主權信用評等由B-調升至B，展望均為穩定(Stable)。
依據COFACE經濟研究評比，蒙古在景氣指標為C，國家風險評估等級為C，屬高風險。依據Euler Hermes經濟研究分析，蒙古國家評等為D4，屬風險最高。
世界經濟論壇近期公布改採Index4.0衡量之「2018全球競爭力報告」資料顯示，蒙古的競爭力排名在全球140個參評經濟體中排名第99名。另依國際透明組織(Transparency International)公布的「2017年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2017）」報告，蒙古在180個國家或地區當中排名第103名，與巴林(Bahrain)、象牙海岸(Côte D^Ivoire)、坦尚尼亞(Tanzania)等國列同一等級，排名較上年退步16名。根據世界銀行(World Bank)發布之2019年經商容易度調查(Ease of Doing Business)，蒙古在190個國家當中列第74名，較上一年度退步12名。

六、綜合評述
蒙古烏蘭巴托(Ulaanbaatar)是全球最冷之國家首府，也是冬季污染最嚴重城市。該國受限於地理環境及氣候因素，影響其經濟發展，所幸豐富礦業資源(煤、銅、黃金等)為經濟注入活水，高度仰賴礦產出口收入支撐國內經濟活動與財政。然在礦業資源政策推動與執行方面，政策管理不善，政府應採合理分配礦產利益之措施，以期降低高貧困率、高度不平等對社會穩定構成之風險。
蒙古實質經濟成長率已由2016年之1.39%、在2017年躍增為5.08%。因採礦業大量投資，預估實質GDP成長將維持穩定，惟蒙古外債餘額遠高於外匯存底，出口收入易受國際大宗物資價格波動影響，對中國大陸單一市場原材料出口強烈依賴，外部性脆弱。
整體而言，蒙古仍處於高負債、低外匯存底困境，為經常帳、財政雙赤字國家，且易受國際大宗物資價格波動等問題影響，外部性脆弱，未來須持續留意政府政策方向及國際礦價對FDI流入影響等。

參考資料
中華民國外交部、CIA、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、IMF Country Report、Standard & Poor’s、Moody’s、FITCH、COFACE、Euler Hermes、Asian Development Outlook (ADO)、外貿協會全球資訊網等。