柬埔寨王國政經概況
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張珮瑩
2018/12/28列印
一、政治概況
柬埔寨王國(Kingdom of Cambodia,簡稱柬埔寨)於1953年11月9日獨立,君主立憲體制,國王為虛位元首,其後政權迭易,內戰不已。立法、行政、司法三權分立,2004年10月西哈努克(Norodom Sihanouk)國王退位,柬埔寨王位委員會推選其子西哈莫尼(Norodom Sihamoni)繼任國王至今。
行政部門以總理為首,設有9名副總理及部會首長等;國會為兩院制(Bicameral),由參議院(Senate)與國民大會(National Assembly)組成。參議院擁有通過憲法、法律權力,任期6年,共62席,其中58席由柬埔寨24個省、1個直轄市之公社委員(Commune Councilors)代表人民選出,另外,由國王、國民大會分別提名2席。國民大會共有125席,任期5年,柬埔寨各省為一個選區,每個選區可選出1至18名議員。國民大會代表全體國民,權力包括立法、修法、批准條約、質詢、進行不信任投票等。
主要政黨為柬埔寨人民黨(Cambodia People^s Party,簡稱CPP)、沈良西黨(Sam Rainsy Party)、人權黨(Human Right Party)、民族主義黨(Nationalist Party)、奉辛比克黨(Funcinpec Party)、高棉民族團結黨(United People of Cambodia)及青年黨等。
現任人民黨(CPP)總理洪森(Hun Sen)自1985年起即擔任現職,時與其他政黨組成聯合政府,政治相對穩定。2013年以前,柬埔寨與越南、泰國等周遭其他國家相較,對外資之投資環境相對友善,然自2013年起,柬埔寨反政府抗爭、工人大規模罷工不斷,爭取提高基本工資,當局採武力驅散抗議民眾造成傷亡,引起更大不滿,動盪直至2014年政治協商後略為平息,但已對柬埔寨投資環境投下變數。
2015年底再度爆發數起成衣廠工人罷工事件,導致成衣協會(Garment Manufacturers Association)上書總理洪森,要求採取行動恢復秩序,否則將嚴重影響外資態度、長期投資布局等,罷工問題已對該國投資環境產生嚴重陰影。
自2015年,大多數批評政府媒體皆遭關閉,許多反對者被監禁。2017年初,人民黨(CPP)對反對派、獨立傳媒等進行嚴厲打擊,遏制其政治異議。2017年11月16日最大反對黨救國黨(Cambodian National Rescue Party,簡稱CNRP)主席金速卡被控叛國遭拘捕,同日最高法院判決解散救國黨(CNRP)、並禁止該黨主要幹部118人於5年內不得參政,救國黨(CNRP)所擁有55個國會議席分配予人民黨(CPP)與其他政黨,此舉引起美國、歐盟強烈譴責,關係緊張;美國、歐盟並表明將重新檢討與柬埔寨關係,包括可能取消給予柬埔寨貿易優惠地位等。
人民黨(CPP)政權對所有反對派進行抨擊,2017年11月更解散主要反對派救國黨(CNRP),消滅執政人民黨(CPP)之主要選舉競爭對手後,柬埔寨成為實質上之一黨制國家。
2018年2月25日柬埔寨舉行第4屆參議院(Senate)選舉,投票率高達99.79%。選舉結果,執政黨人民黨(CPP)得票率達96%,計58席;奉辛比克黨(Funcinpec Party)得票率2.4%、高棉民族團結黨(United People of Cambodia)得票率1.6%。下屆參議院選舉預定於2024年舉行。
2018年7月29日舉行國民大會(National Assembly)選舉,執政黨人民黨(CPP)取得全數125席,人民黨總理洪森(Hun Sen)掌握該國政權。下屆國民大會選舉預定於2023年舉行。
政府採行經濟多元化方案,擴展農業、加速工業化成長。總理洪森(Hun Sen)自2003年推行政府經濟行動框架「矩形策略(Rectangular Strategy)」,包括農業、基礎建設、民營部門與就業發展、人力資源發展等4面向。於2013~2018年為矩形策略之第3階段,政府致力吸引投資促進出口及增進就業,並著重發展觀光旅遊業、服裝和鞋類製造業、基礎建設及農業等。
由於近年經濟持續成長,2015年柬埔寨人均國民總所得(GNI)超越世界銀行定義中低收入(Lower Middle-Income)國家下限1,025美元,世界銀行自2016年7月1日正式將柬埔寨由低收入國家重新歸類為「中低收入國家」。自低收入國家畢業後,降低柬埔寨獲得外國援助資格,挑戰政府尋求融資資金來源。柬埔寨政府多年來與雙邊、多邊金融機構合作(包括亞洲開發銀行、世界銀行、國際貨幣基金組織等),解決其迫切之資金需求。
柬埔寨擁有豐富勞工資源,每年可提供勞工市場約30萬名新勞工。未來於民營部門如何創造足夠就業機會,以因應柬埔寨人口失衡之經濟環境,為柬埔寨中期面臨挑戰之一。長期觀之,經濟成長受到貪腐、人力資源有限、收入不平等和就業前景不佳等抑制,經濟發展仍為艱鉅之挑戰。
二、經濟概況及展望
(一)、總體經濟
柬埔寨礦藏包括銅、鐵、鋅、鉛、錫、鋁礦砂、碳酸鹽石、天然瓦斯、寶石、金、錳、石油、磷酸鹽石、鹽、氧化矽與鋯石等,大部分均尚未開採。
柬埔寨2004年加入世界貿易組織(WTO),受惠於多國提供柬埔寨「普遍性優惠關稅待遇」(Generalized Preference System,簡稱GSP)及配額優惠,助益出口、吸引外資流入。2017年外國直接投資(FDI)淨額為24億美元,占柬埔寨GDP比重10.9%,預估2018年續增為25億美元,占比略降為10.5%。
根據亞洲開發銀行2016年資料,年齡低於25歲人口占比50%以上;貧困人口比例為13.5%。在貧困農村的人民,生活欠缺基本基礎建設,乏缺教育機會、生產技能等。2017年柬埔寨人均所得約1,386.22美元,仍為亞洲最貧窮國家之一。
觀光旅遊業、服裝業、營建業、房地產業、農業等為柬埔寨主要經濟成長貢獻產業。計約70萬人(大多數為女性)受僱於服裝、製鞋產業;約50萬人從事旅遊業、20萬人於營建業。
2017年產業結構,農業、工業及服務業產值占GDP比重分別為25.3%、32.8%、41.9%;2018年7月人口數約1,644萬9,519人。
按產業劃分,2017年工業溫和放緩、由服務業和農業快速成長所抵消。2017年營建業之材料進口成長36.0%、核准營建方案成長27.0%。觀光旅遊業持續快速成長,由2007年外國到訪遊客人數約200萬人次,至2017年遊客到訪人數達560萬人次。強勁出口、蓬勃旅遊業和外國直接投資(FDI)使柬埔寨2017年實質經濟成長率與2016年相同,為6.9%。
倘若美國利率調升速度超乎預期、國際金融市場波動加劇、或油價變動等,均為經濟前景潛在之外部風險。預測主要成長動力之一服裝產業,因柬埔寨薪資調升未來將影響其競爭力,薪資較低(孟加拉、緬甸等)、具規模經濟(越南等)之出口國家將在未來持續對柬埔寨服裝產業出口構成競爭威脅。預估2018年、2019年實質經濟成長率分別為6.7%、6.6%。
(二)、通貨膨脹
食品價格在消費者價格指數中權數為43.3%,因收成增加致價格放緩,儘管經濟持續高成長、國際油價上漲,2017年柬埔寨通貨膨脹率平均為2.9%,略低於2016年之3.0%。
對貧困家庭最重要的當地食品價格持續受到抑制,2018年、2019年國內生產總值持續成長、惟略為放緩,美元走強擬抑制價格劇烈波動等,預計2018年、2019年通貨膨脹率平均為2.8%及2.9%。
(三)、財政情況
國際貨幣基金組織(IMF)報告表示,2017年預算赤字為3.9%,因部分一次性超額稅收使稅收收入較預期成長,財政收入表現優於預期,政府履行提高公部門薪資之選舉承諾,薪資支出成長, 2017年財政赤字占GDP比重為1.1%。
2018年實施擴張財政政策,經常及資本支出增加,稅收收入因增值稅豁免、燃料和食品進口關稅降低等,收入僅增加0.1%, 2018年財政赤字占GDP比重為2.2%。
公共投資將主要用於教育、職業培訓、農業和基礎建設。雖因經濟具成長動能、相關稅收收入提升,然無法抵消漸形增加之公共支出,預計未來財政赤字略增,財政赤字將持續倚賴外部融資(其中部分為優惠貸款),預估2019年財政赤字占GDP比重為3.6%。
(四)、對外貿易及國際收支
柬埔寨仰賴進口,致商品貿易帳持續大額逆差,2017年服務出口有所改善,經常帳赤字占GDP比重由2016年8.9%、2017年降為8.3%。
2018年全球需求增加、柬埔寨出口強勁,然因資本財、石油產品進口值提高,出口增幅(26.7%)與進口增幅(26.8%)相近,持續呈現貿易逆差。旅遊業成長有助服務帳盈餘;國際援增款、柬埔寨旅外工作匯回款等,部分抵銷外國公司(紡織產業等)股息匯回母國,預估經常帳赤字餘額由2017年18億美元、提高為23億美元,經常帳赤字占GDP比重為9.6%。
展望未來,國內發展石油和天然氣產業,煉油廠開始營運,石油產品進口將略呈減緩,然隨重大基礎建設進展,柬埔寨將持續依賴進口資本財、中間產品等。另方面,工資上漲、技能短缺等問題刻正削弱柬埔寨出口製造業競爭力,倘柬埔寨未能採行降低經營成本政策,將危及經濟成長、中長期經濟多元化之能力。政策制定者宜簡化業務所需流程、程序,以降低成本,有助維持製造業、服務業等之國際競爭力。預估2019年貿易逆差增至54億美元,經常帳赤字增至30億美元,經常帳赤字占GDP比重提高為11.5%。
(五)、匯率
柬埔寨貨幣為瑞爾(RIEL),採用自由浮動匯率,美元可直接在市場流通,美元化水準高。儘管當局努力限制美元之使用,依據柬埔寨中央銀行(National Bank of Cambodia)資料,採用美元化交易逾80%,大宗交易仍採用美元,柬幣瑞爾(RIEL)僅在小額交易或零錢使用。
2016~2018年年底柬幣瑞爾與美元之匯率分別為1美元兌換4045瑞爾、1美元兌換4042瑞爾及1美元兌換4084瑞爾。
經常帳赤字對柬幣瑞爾(RIEL)構成貶值壓力,然因強勁外國直接投資流入,匯率波動減緩。預估2019年底柬幣瑞爾與美元匯率將為1美元兌換4062瑞爾。
(六)、外債情況及外匯存底
柬埔寨2016年~2018年外債逐年攀升,分別為102.3億美元、133.18億美元及139.64億美元,外債占GDP比重分別為51.04%、60.02%、57.43%,短期外債占總外債比重為分別為16.88%、16.71%、16.55%,短期外債占外匯存底之比重為分別為20.58%、19.76%、19.64%。
2017年經常帳呈現赤字,然因官方轉移支付、外國直接投資流入強勁,外匯存底餘額由2016年底84億美元、2017年底增至113億美元,足以支付8.57個月的進口。2018年外國直接投資流入、國外官方優惠貸款等為經常帳赤字提供資金,預估2018年底外匯存底餘額增為118億美元,外匯存底支付進口能力約8.22個月。
三、對外關係及主要貿易國家占比
柬埔寨奉行獨立、和平、永久中立和不結盟之外交政策,反對外國侵略及干涉,在和平共處原則基礎上,與所有國家建立與發展友好關係。主張相互尊重國家主權,通過和平談判解決與鄰國邊界及國與國之爭議。洪森政府除與中國大陸保持密切往來外,並積極參加國際事務,與世界各國逐步建立良好互動關係。
2016年以中國大陸為首,邀集越南、寮國、柬埔寨、泰國和緬甸辦理首屆瀾滄江─湄公河合作高峰會議(Lancang-Mekong Co‑operation Summit,簡稱LMC),以一帶一路倡議(BRI)為支柱,在湄公河下游地區作為投資基礎建設之規劃機制,加深中國大陸於該地區之影響力。2018年12月16日至17日由寮國主辦第4屆瀾滄江─湄公河合作高峰會議(LMC)外長會議,進一步深化合作關係。
中國大陸為洪森政府重要夥伴,對柬埔寨主要公共設施方案提供資金並支持柬埔寨國防維安能力,且有別於美國具附條件要求柬埔寨須推動國內政治改革;中國大陸之融資計畫無明顯政治附加條件。儘管與中國大陸關係友好,但因歐盟、美國為柬埔寨主要出口市場,柬埔寨仍將維持與西方國家關係,以維護雙方利益。
柬埔寨係東南亞地區推動經濟政策開放國家之一,逐步走向市場經濟體制之目標。為吸引外資及拓展市場,柬埔寨積極推動加入區域與多邊經貿整合,1999年加入東南亞國家協會(簡稱ASEAN,東協)及參與東協與中、日、韓等國簽署之「東協加一」FTA,2004年加入世界貿易組織(WTO)等。柬埔寨在FTA、WTO下享有特殊與差別待遇(Special and Differential Treatment)之優惠,另亦獲得日本、歐盟等已開發國家給予之「普遍性優惠關稅待遇」(GSP),出口產品以優惠關稅進入其市場。
對外貿易方面,2017年柬埔寨主要出口目的地國家為美國(21.4%)、英國(8.9%)、德國(8.6%)、日本(7.6%)及中國大陸(6.9%)等;主要進口來源國家為中國大陸(34.2%)、新加坡(12.8%)、泰國 (12.4%)、越南(10.1%)及日本(3.6%)。
柬埔寨主要輸出項目為服裝、木材、橡膠、稻米、魚貨、煙草、鞋類等;主要輸入項目為石油產品、香煙、黃金、建築材料、機械、汽車、醫藥產品等。
四、與我國雙邊貿易
我國多年來與柬埔寨雙邊貿易均呈順差。2017年我國對柬埔寨出口6億4,978.01萬美元,進口7,758.16萬美元,貿易順差5億7,219.85萬美元。2018年1~10月我國對柬埔寨出口金額5億7,683.63萬美元、進口7,992.12萬美元,貿易順差4億9,691.51萬美元。
對柬埔寨進出口貨物結構方面,2017年我國出口至柬埔寨主要產品為針織品或鉤針織品(33.44%)、人造纖維絲、人造紡織材料等(10.05%)、鐵道及電車道車輛以外之車輛及其零件與附件(9.79%)等;自柬埔寨進口主要產品為針織或鉤針織之衣著及服飾附屬品(41.81%)、非針織及非鉤針織之衣著及服飾附屬品(19.97%)、泥土及石料;石膏料等(10.79%)等。
五、外部評等及排名
國際信評機構標準普爾(S&P)、惠譽(Fitch)均未核予柬埔寨主權信用評等。目前國際信評機構穆迪(Moody’s)核予柬埔寨主權信用評等為B2,未來展望為穩定。
依據COFACE經濟研究評比,柬埔寨景氣指標為C,國家風險評估等級為C,為高風險(High Risk) 國家。依據Euler Hermes經濟研究分析,柬埔寨國家評等為D3,中期評等分為D、屬較高風險,短期評等為3、屬較高風險(Sensitive)國家。
世界經濟論壇公佈最新「2018全球競爭力The Global Competitiveness Index 4.0報告」資料(註1),柬埔寨競爭力排名在全球140個參評經濟體中排名第110名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2017年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2017)」報告,柬埔寨在180國家或地區當中排名第161名,與剛果共和國、剛果民主共和國及塔吉克列同一等級,較上年度排名156名退步5名。世界銀行公布「Doing Business 2019」經商環境報告,柬埔寨經商容易度排名(Ease of Doing Business Ranking)在全球190個經濟體排名第138名,較上年度排名135名退步3名。
註1:隨著第4次工業革命(工業4.0)時代來臨,WEF更新若干衡量指標(98個指標更新64個),以期更能反應各國之競爭力,故2018 Index 4.0 排名,不宜與前年度比較。
六、綜合評述
柬埔寨之經濟發展,其中紡織產業及觀光旅遊業具成長潛力,近海具備石油及天然氣等儲量,政府致力於融入東協等區域結盟,該國具有多數年輕人口等均為經濟成長優勢。
農業產值占GDP比重較高、易受天氣災害影響,欠缺電力和運輸網絡基礎建設,缺乏熟練勞動力,財政資源薄弱、端賴外國提供優惠融資,缺乏良善治理,貧困率居高不下,經濟成長倚賴營建、服裝出口和觀光旅遊等產業等為該國經濟成長面臨之困境。
柬埔寨2016年~2018年實質經濟成長率分別為6.9%、6.9%、6.7%,多年來政府與雙邊及多邊金融機構合作、獲得財政支持;因仰賴進口、商品貿易帳持續逆差,經常帳赤字占GDP比重分別為8.9%、8.3%、9.6%,呈現財政及經常帳雙赤字。因官方轉移支付、外國直接投資流入,外匯存底餘額呈增加趨勢,2016年~2018年底分別為84億美元、113億美元、118億美元,外匯存底支付進口分別為6.85個月、8.57個月、8.22個月,流動能力尚可。外債亦呈增加趨勢,2016年~2018年底分別為102.3億美元、133.18億美元、139.64億美元,短債占外債比重分別為16.88%、16.71%、16.55%。
柬埔寨目前為亞洲最貧窮國家之一。商業環境存在貪腐情形、缺乏透明度,政治、社會脆弱性阻礙經濟加速成長,投資受到國家基礎建設、能源欠缺,教育系統不發達等之制約。
參考資料:中華民國外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、CIA、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、IMF Country Report、Asian Development Outlook (ADO)等。