巴拿馬政經概況
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張珮瑩
2018/08/28列印
一、政治現況
巴拿馬為立憲民主共和政體,採行政、立法、司法三權分立。總統為全國最高行政首長,由全民選舉產生,5年一任,不得連任;民選副總統1位,內閣由總統任命,各省省長亦由總統任命。立法權屬國會(Asamblea Nacional de Diputados),採一院制,國會議員(Diputado)全民票選,5年一任,現有議員71名。下一屆總統與國會議員選舉將於2019年5月舉行。
巴拿馬為多黨民主政體,主要政黨為巴拿馬人黨(Partido Panameñista, PAN,執政黨)、民主變革黨(Cambio Democrático, CD)、民主革命黨(Partido Revolucionario Democrático, PRD)、人民黨(Partido Popular, PP)及國家共和自由黨(Movimiento Liberal Republicano Nacionalista, MOLIRENA)等。
2014年5月4日巴拿馬舉辦總統大選,由巴拿馬人黨(PAN)及人民黨(PP)組成之人民優先聯盟(Alianza El Pueblo Primero)推派之候選人─前任副總統暨巴拿馬人黨(PAN)黨魁瓦雷拉(Juan Carlos Varela Rodríguez)勝選,得票率39%,任期自2014年7月1日至2019年6月30日止。國會選舉方面,民主革命黨(PRD)30席、民主變革黨(CD)25席、執政黨巴拿馬人黨(PAN)12席、國家共和自由黨(MOLIRENA)2席、人民黨(PP)1席、獨立候選人1席等。
由於巴拿馬人黨(PAN)在國會僅12席、未能取得多數席次,瓦雷拉總統在任初期獲民主革命黨(PRD)、民主變革黨(CD)部分支持,組成49席多數聯盟。然而,隨著2019年選舉漸近,民主革命黨(PRD)已分散對瓦雷拉總統政府支持,結盟穩定性愈顯脆弱。依規定瓦雷拉總統在2019年5月選舉不得連任,目前為任期最後一年,且因執政黨巴拿馬人黨(PAN)推動政治議程能力不佳,政府治理能力減弱,瓦雷拉總統受歡迎程度下降,瓦雷拉總統更加關注其外交政策,另方面,該國經濟策略持續關注加強作為全球交通樞紐、促進物流及運輸部門之外國直接投資等。
為促進農業生產,政府對37種食品進口復徵關稅,對22項居民主食產品採取價格管制策略,避免主食產品價格上漲,瓦雷拉總統稱其任內將持續管制物價;雷拉總統於2019年任期結束前,政府欲宣揚在社會福利方面之成就,仍擬藉增加公共支出,加強經濟成長。然而,對於現行之各項補貼干預主義立場,亦產生負面效應,例如在高油價下之電力補貼,增加公共財政負擔。下屆政府將可能修改現行補貼、進口關稅、食品價格凍結等措施。預計部分補貼將可能產生調整,但關稅政策方面,因WTO於2016年6月裁定哥倫比亞應廢止其已違反加入WTO入會承諾之相關關稅措施,然因哥倫比亞政府對WTO判決反應冷淡,巴拿馬遂自2016年8月16日起調高哥倫比亞對巴拿馬主要出口產品之進口關稅,預估在與哥倫比亞爭端未獲解決前,巴拿馬進口關稅政策擬將維持不變。
預估2019年5月舉行之總統與國會議員選舉,將為巴拿馬人黨(PAN)、民主革命黨(PRD)及民主變革黨(CD)三方競逐情勢,但民主變革黨(CD)創始人、前任總統(2009年~2014年)Ricardo Martinelli因腐敗指控遭受監禁,損及民主變革黨(CD)聲譽;民主革命黨(PRD)似略處優勢。然而,巴拿馬人黨(PAN)之首都巴拿馬市現任市長José Isabel Blandón已於今年7月3日宣布有意競選總統,預計亦未完全忽略巴拿馬人黨(PAN)於2019年勝選之可能性。
二、經濟現況與展望
巴拿馬為中南美洲近年經濟成長表現最佳國家之一,2017年實質GDP成長率5.4%,國內生產毛額達618.4億美元,平均每人GDP為15,087.68美元。2017年巴拿馬產業結構,農業、工業及服務業占GDP產值分別為2.4%、15.7%、82%。
(一)總體經濟
過去多年,受益於運河、箇朗自由貿易區(Zona Libre de Colón, 簡稱ZLC)及作為國際銀行中心、區域金融中心等經濟發展,巴拿馬一直是拉丁美洲經濟成長最快速的國家。
巴拿馬製造業基礎薄弱,無重工業,主要以農牧產品加工業及民生用品產業等輕工業為主,整體製造業並不發達;屬開放型經濟,以服務業為經濟支柱,2017年經濟成長獲內需支持,在通貨膨脹保持溫和背景下,民間消費活力持續;巴拿馬運河擴建工程2016年6月竣工後,地鐵建設、運河橋樑、機場、銅礦和金礦開發等,民間及公共投資仍呈現榮景,伴隨著金融、物流、旅遊服務發展,2017年實質GDP成長率達5.4%。
2018年外生性因素,如能源價格上漲、美元走強對旅遊業負面影響等,加以內生之負面因素,要求提高工資、在5月18日結束為期1個月的營建業罷工等,均使2018年上半年產出大幅放緩。工會已獲得資方重大讓步,預計2018年下半年將不再發生類似規模罷工,另方面,政府可能在2019年5月選舉前增加支出,將推動政府、民間消費,加以,除目前進行之投資項目外,並預計來自中國大陸、中東和印度等國外直接投資匯入,新投資項目增加,預估2018年實質GDP成長率將為5%。
預計全球貿易成長、中國大陸需求維持強勁,均將支持巴拿馬出口,採礦業、基礎建設持續進展(例如首都巴拿馬市地鐵系統工程等),Tocumen機場擴建將有助巴拿馬鞏固其作為美洲物流中心,預計2019年實質GDP成長率將達5.9%;但在預測期間內,貪腐問題亦將可能減緩基礎建設之投資。
(二)通貨膨脹
巴拿馬所需能源幾乎全仰賴進口,物價受油價之影響明顯,瓦雷拉總統政府將抑制物價列為施政重大目標。
巴拿馬相關措施及作法包括(1)限制22項民生基本食品價格,(2)增強在國際原物料市場購貨競爭力相關作業,(3)對低收入戶採補助措施,(4)在長期行動方案中,巴拿馬政府致力改善糧食運輸條件,亦規劃糧食生產,並降低部分關稅,盼能抑制物價等。2016年消費者物價年增率平均為0.7%,2017年國際油價上揚,帶動通膨上升,消費者物價年增率平均為0.9%。
作為一個美元化的經濟體,除受美國通貨膨脹因素影響外,本國當地因素亦對價格產生影響;因國際油價上漲,國內需求成長,預期2018年、2019年通貨膨脹率分別為1.1%、1.7%。
(三)財政情況
巴拿馬政府預算受「社會和財政責任法(Social and Fiscal Responsibility Law, SFRL)」規範年度財政赤字目標,採用「主權財富基金(Sovereign Wealth Fund, SWF)」調節財政穩定機制,排除運河營運收入對財政貢獻之周期性影響;當財政赤字超過社會和財政責任法(SFRL)目標上限、運河營運收入對財政貢獻低於GDP之3.5%時,即動支主權財富基金(SWF);當運河營運收入對財政貢獻高於GDP之3.5%以上,盈餘將轉入主權財富基金(SWF)。
2016年6月巴拿馬運河第三道水閘擴建工程駿工後,巴拿馬運河管理局(Autoridad del Canal de Panamá,簡稱ACP)財務狀況良好,2015/16(2015/10/01~2016/09/30)年度營收24億8,335.7萬美元、盈餘11億6,023.3萬美元,2016/17年度營收28億5,294.7萬美元、盈餘12億5,575.8萬美元。巴拿馬運河擴建後可容納之船隻稱為新巴拿馬極限型(Neopanamax),載量由擴建前約可裝載5,000 個二十呎貨櫃(TEU)、大幅提升至14,800 TEU。
巴拿馬持續經濟成長和審慎財政政策使過去三年財政赤字下降,2016年財政赤字占GDP比重由2015年2.22%降至1.82%,2017年再將至1.62%。
財政狀況持續改善,與2017年相較、2018年預算案運河通行費相關收入增加,財政收入成長6.9%,支出增加4.2%,其中近50%預算已配置於社會福利項目,並列入完成地鐵2號線、3號線等重大投資支出計畫,政府債務餘額占GDP比重持續下降。
2017年公共債務餘額占GDP比重為40.0%,預算在「社會和財政責任法(SFRL)」框架內運作,預計在持續財政整頓下,2018年公共債務餘額占GDP比重將降至39.5%、2019年續降為38.7%。
預計未來巴拿馬運河管理局(ACP)營運持續對財政提供貢獻,2019年5月選舉前預估政府支出增加,2019年預算公共支出優先項目包括首都巴拿馬市地鐵、運河第4座橋樑、公共住宅及第2大城市箇朗(Colon)都市更新方案等,預估2018年財政赤字占GDP比重為1.52%,2019年為1.44%。
(四)對外貿易及國際收支
巴拿馬之對外貿易由商品帳逆差、服務帳順差構成,2015年至2017年商品貿易逆差金額分別為66億美元、58億美元、64億美元;經常帳赤字在服務帳盈餘成長之基礎持續下降,2015年至2017年經常帳赤字占GDP比重為6.5%、5.6%、5.3%。
根據國家統計局(the National Statistics Institute,簡稱INEC)數據,2018年第1季因正進行中之大型公共工程項目中間產品進口增加,商品貿易逆差提高,抵消服務貿易順差之成長,經常帳赤字為5.47億美元,較上年同期增加27%。2017年6月巴拿馬和中國大陸建交後簽署多項雙邊交易協定,中國大陸將箇朗自由貿易區(ZLC)做為拉丁美洲分銷中心,使ZLC歷經多年疲弱後,恢復整體貿易成長。服務帳方面,因巴拿馬運河收入、金融服務收入,使服務帳盈餘成長。所得帳方面,大部分源自美國、哥倫比亞之海外巴拿馬人匯回款在2018年第1季較上年同期成長1.7%;因2018年第1季罷工導致產出中斷,使該期間匯出匯款放緩。整體預估2018年全年經常帳赤字占GDP比重為6.2%。
預期巴拿馬2019年對外貿易將因銅礦、金礦開採出口,呈現商品出口增加,投資相關之進口財貨減少,預估2019年經常帳赤字占GDP比重為4.8%。
(五)匯率
巴拿馬為中美洲暨加勒比海地區金融中心,實際上為美元制,僅貨幣名為巴爾波(Balboa)。巴拿馬缺乏貨幣政策,無中央銀行,美元化業已建立並穩定,預估2018年巴拿馬將受益於美元疲軟,有利其出口到美國以外大多數國家之商品競爭力,然而,預測後期美元走強將扭轉此推動力。
巴拿馬服務業主導地位,使得美元幣值波動對服務業影響降低。 巴拿馬轉口貿易比重高,匯率變動對巴拿馬轉口貿易影響有所緩解。
(六)外債情況及外匯存底
近年巴拿馬受益國際資本市場穩定融資等,外債逐年上升, 2015年至2017年外債分別為885.7億美元、894.9億美元、961.9億美元;同期間外匯存底則分別僅33.8億美元、38.5億美元、27.0億美元,外債總額遠高於外匯存底金額。
2016年4月起陸續發生Mossack Fonseca 與Waked family 等巴拿馬文件(Panama Papers)醜聞,巴拿馬聲譽受到影響,政府陸續推行透明化改革措施,並與美國簽署遵守「外國帳戶稅收遵從法」(FACTA)協議以及與OECD簽署「稅務行政互助多邊公約(MAC)」,盼能透過國際租稅資訊交換合作,洗刷避稅天堂形象。2017年6月巴拿馬已由OECD不合作國家名單中刪除,現已列入「Largely Meet the Criteria大部分符合標準」國家類別。截至目前,該等案件對巴拿馬金融服務業影響仍然有限。估計公司設立相關之服務產值估計僅占該國GDP之0.7%。巴拿馬政府加強反洗錢程序,使該國對跨國公司仍具吸引力。但是,依據調查結果,在合約執行、破產管理等項目,巴拿馬仍被列為「不滿意」評等。
巴拿馬2015~2017年外債占GDP比重分別為163.06%、154.77%及155.55%;短期外債占整體外債比重分別為49.48%、48.38%及44.74%;外匯存底支付進口能力分別為1.49個月、1.85個月及1.22個月。
預測2018年及2019年外債總額將攀升至1,033.2億美元及1,105.1億美元;外債占GDP比重為155.79%及156.16%;短期外債占整體外債比重為44.24%及43.71%;外匯存底支付進口能力為1.44個月及1.45個月。
綜合而言,運河收益受全球景氣波動影響甚鉅,過境運河商品數量和通行費收入與貿易流量變化高度相關;巴拿馬短期外債占整體外債比率近半、以短支長,外債總額遠高於外匯存底金額,外匯存底支付進口能力水準偏低。
三、對外關係及主要貿易國家占比
挾巴拿馬運河之便,巴拿馬為聯繫南、北美洲及溝通太平洋及大西洋之重要橋樑。1999年12月31日美國歸還巴拿馬運河予巴拿馬政府後,巴拿馬為向全世界提供完整之運河、船舶登記、轉口貿易及國際金融等業務服務,採取多元睦鄰政策,其國際角色亦趨向中立。瓦雷拉總統上台後,更以促進巴拿馬成為國際和平之對話者自許,除積極參與區域國際會議,並鼓勵國際組織在巴國設立區域分部。
美國為巴拿馬最大商業夥伴,中美洲國家在政治、外交、安全議題、反毒品行動合作等,均廣泛贊同美國立場。美國與巴拿馬自由貿易協定已於2012年10月正式生效。
巴拿馬主要外交政策目標為與其大型貿易夥伴保持強有力之經濟聯繫,同時與亞洲、中東等國加強外交倡議。巴拿馬除與美國保持密切關係外,於2017年6月12日與中國大陸建交,簽署計約20項關於金融、旅遊、農業、交通等雙邊協議,並於同年7月10日宣布啟動自由貿易協定談判。巴拿馬於2018年2月與韓國、2018年5月與以色列簽署自由貿易協定,並已開始與印度進行自由貿易協定談判。此等作業均將於中期促進巴拿馬外國直接投資(FDI)增加、出口成長。
巴拿馬與大貿易夥伴關係列為優先重點,與中美洲鄰國關係則為次要考慮。巴拿馬刻正尋求加入太平洋聯盟(Alianza del Pacifico,成員國為智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯等),巴拿馬已分別與智利、墨西哥、秘魯等達成雙邊自由貿易協定;倘巴拿馬與哥倫比亞達成各項協議,例如:於世界貿易組織(WTO)與哥倫比亞之紡織品商業糾紛獲得解決、核准2013年簽署之貿易協定等,巴拿馬即可能成為太平洋聯盟正式成員。
2017年巴拿馬主要出口目的地國家為美國(18.9%)、荷蘭(16.5%)、中國大陸(6.5%)、中華民國(5.5%)、哥斯大黎加(5.3%)等;主要進口來源國家為美國(24.4%)、中國大陸(9.8%)、墨西哥(4.9%)、哥斯大黎加(3.7%)、韓國(3.5%)等。
2017年巴拿馬主要出口項目為香蕉、蝦、冷藏魚、鋼鐵廢料、原木等;主要進口項目為汽油及柴油、小客車、醫藥製劑、通訊器具(含手機)、鋼鐵建材等。
四、與我國雙邊貿易
巴拿馬與我國之自由貿易協定(FTA),自2004年1月1日生效起,至2013年已完成所有關稅調降時程,目前我國對巴拿馬97%進口項目產品零關稅、我國出口至巴拿馬95%項目產品零關稅,但因巴拿馬箇朗自由貿易區(ZLC)之交易無需負擔關稅,巴拿馬與我國之FTA對我國產品在ZLC之競爭力並無影響。巴拿馬關稅不高,且與各國廣簽FTA,其市場開放程度日益提高,我國輸往巴拿馬產品實際所享有關稅優勢有限,爰我國享有貿易順差逐年縮小。
巴拿馬曾為我邦交國,但已於2017年6月斷交。
2017年我國對巴拿馬出口值為1億2,730.10萬美元,進口值為3,349.75萬美元,享有貿易順差9,380.35萬美元。2018年1~6月我國對巴拿馬出口值為5,850.95萬美元,進口值為1,665.77萬美元,享有貿易順差4,185.18萬美元。
2017年為我國出口至巴拿馬主要產品為機器及機械用具及其零件(23.83%)、電機與設備及其零件(19.29%)、塑膠及其製品(11.55%)等,我國自巴拿馬進口主要產品為肉及食用雜碎(29.89%)、魚類、甲殼類、軟體類及其他水產無脊椎動物(19.20%)、鋼鐵(19.18%)等。
五、外部評等及排名
國際信評機構穆迪(Moody^s)核予Baa2評等,未來展望為正向(Positive)。惠譽(Fitch)及標準普爾(S&P)均核予巴拿馬國家債信評等為BBB,惠譽(Fitch)核予未來展望為穩定,標準普爾(S&P)於2018年7月2日因其財政、外部流動性均維持穩定,倘經濟續呈卓越成長,未來2年可能提升評等,未來展望由穩定調整為正向(Positive)。
依據COFACE經濟研究評比,巴拿馬景氣指標為A4,國家風險評估等級為A4,依據Euler Hermes經濟研究分析,巴拿馬國家評等為BB1,均屬可接受風險國家。
世界經濟論壇公佈最新「2017-2018全球競爭力報告」資料顯示,巴拿馬競爭力排名在全球137個參評經濟體中排名第50名,較上年42名退步8名。國際透明組織(Transparency International)公布的「2017年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2017)」報告,巴拿馬在180國家或地區當中排名第96名,與巴西、哥倫比亞、印尼、秘魯、泰國及尚比亞(Zambia)等國列同一等級,較上年度排名87名退步9名。世界銀行公布「Doing Business 2018」經商環境報告,巴拿馬經商容易度排名(Ease of doing business ranking)在全球190個經濟體排名第79名,較前一年之排名70名退步9名。
六、綜合評述
巴拿馬經濟具備運河及相關基礎建設(港口、機場、道路、鐵路運輸等)完善、採用美元為本地貨幣及金融穩定、箇朗自由貿易區(ZLC)為世界第2大進出口平台、由優質通訊系統提供其區域銀行和金融中心服務、具備旅遊產業潛能、商業環境高於區域國家平均水準等各項優勢。
近年巴拿馬經濟成長強勁,2016年~2018年實質GDP成長率為4.9%、5.4%及5.0%,同期間適度財政赤字、呈下降趨勢,財政赤字占GDP比重為1.82%、1.62%及1.52%。油價上揚,國內需求成長大於供給,2016年~2018年消費者物價年增率平均為0.7%、0.9%及1.1%。2016年~2018年經常帳赤字占GDP比重為5.6%、5.3%及6.2%。
但巴拿馬國內存在運河區與其他地區經濟發展具差異性,對外易受全球貿易外部不確定性衝擊等影響。巴拿馬外債餘額逐年攀高,2016年~2018年分別為894.9億美元、961.9億美元及1,033.2億美元;呈現短期外債占整體外債比率近半、以短支長,2016年~2018年短債占外債比重分別為48.38%、44.74%及44.24%,同期間外匯存底分別為38.5億美元、27.0億美元及29.1億美元;外匯存底支付進口能力分別僅1.85個月、1.22個月及1.44個月,綜合言之,外債總額遠高於外匯存底金額,外匯存底支付進口能力水準偏低。
參考資料:外交部、經濟部國際貿易局、經濟部投資業務處、CIA、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、國際透明組織Transparency International、世界經濟論壇、Standard & Poor’s、Moody’s、FITCH、COFACE、Euler Hermes、外貿協會全球資訊網等。