不丹政經概況(新南向國家之一:南亞六國)

編輯: 楊欣穎

2018/02/26列印

一、 政治概況
不丹皇室旺楚克王朝(Wangchuck)創立於1907年，採行世襲君主制。1972年登基的第四任國王吉格梅‧辛格‧旺楚克(Jigme Singye Wangchuck)決議推行民主制度，引領不丹往現代化國家發展。2001年國王下令起草憲法，2005年頒布不丹憲法，不丹成為一君主立憲國。根據不丹憲法，國王為國家元首，議會經三分之二多數支持可彈劾國王。國會採兩院制，上議院─國家委員會席次25席，不得為政黨成員，從20個行政區(宗)選出20席，另5席由國王指派，下議院─國民議會席次共47席，經兩輪投票直接民選選出。上下議院議員任期皆為5年，新憲政體制於2008年國民議會選舉後正式落實。
第二次國會大選於2013年5至7月進行，由5月第一輪投票得票數前兩名的繁榮進步黨(Druk Phuensum Tshogpa，英譯Bhutan Peace and Prosperity Party，DPT)及人民民主黨(People’s Democratic Party，PDP)進入第二輪投票，最終由人民民主黨取得下議院32席，擊敗前執政黨繁榮進步黨的15席，成為國會新多數黨，不丹進行首次政黨輪替。
不丹自2005年頒布實行憲法以來，僅經過兩屆國會選舉，多數政黨多於2007年才成立，多數選民政黨忠誠度偏低，當前執政黨PDP急切透過發展經濟、提高經濟成長率，以獲得選民支持。下一屆國會大選將於2018年7月舉行。
當前PDP政府設立若干經濟發展目標，預計於2018年前提高不丹實質經濟成長率至10%，同時兼顧國家對維護環境及社會福利的承諾，惟現任總理策林‧托傑(Tshering Tobgay)於2016年7月指出，受限於部分水電計畫實行進度延遲，致10%成長率目標難以達成，但長期而言，不丹發展水力發電計畫將有助其經濟自立，降低對外援的倚賴。2019年會計年度(2018年7月至2019年6月)起將實施第12期五年計畫，施政重點包括維持總體經濟穩定性、促進經濟多樣性發展、分散中央政府資本支出至地方政府協助地方建設等。
二、 經濟現況與展望
（一）總體經濟
不丹為一位於南亞喜瑪拉雅山南側之內陸國，受限於地理限制，不丹全境3萬8,394平方公里，多為山勢地形、森林覆蓋率達70%以上，可耕地面積僅占國土面積2%，農業卻匯聚將近一半的就業人口。不丹蘊藏石灰岩、煤炭、石墨、石膏、白雲石等礦產資源，主要出口石灰岩及水泥，另目前多依賴山勢地形發展水力發電，輸出至印度北部，水電產業產值占GDP比率約為20%。農業及水力發電是不丹經濟兩大支柱，近年不丹為增加經濟多樣性，政府發展觀光業，希冀透過發展觀光賺取外匯、促進就業及發展。根據世界銀行資料，2016年農業、工業及服務業產值占GDP比例約為17.3%、43.5%、39.2%。
2015年Dagachhu水力發電廠完工投產，實質GDP成長率由2014年的5.75%續增至6.49%。2016年水力發電興建工程持續助益經濟成長，惟2016年因水流量少，水力發電量及出口收入皆較2015年減少，以及2015年尼泊爾強震後至喜馬拉雅山的遊客減少，不丹觀光業收入較2015年衰退，致2016年實質GDP成長率降至6.17%。2017年水力發電建設持續支持不丹經濟，惟受普納昌河(Punatsangchhu)1號及2號水力發電工程因地形限制增加施工難度致進度延遲影響，推延電廠投產挹注經濟成長效果，多家機構下調不丹經濟預測，另2017年7月起印度整合稅制實施商品及服務稅(Goods and Service Tax，GST)，印度出口產品稅務負擔降低，使印度產品更具出口競爭力，將使不丹對印度貿易逆差擴大以及不丹稅收減少，對不丹經濟造成負面衝擊，估計2017年不丹實質經濟成長率續降至6.10%。
展望未來，預期水電興建工程將持續助益不丹經濟成長，另預期2018年芒德曲河(Mangdechhu)水力發電廠試運行，以及對山區強震恐慌情緒消散助觀光業復甦，皆有助於不丹經濟成長，預估2018年及2019年不丹經濟成長率回升至7%以上。
（二）通貨膨脹
由於不丹對印度盧比採行1:1固定匯率制，且超過九成的進口食品來自印度，使得不丹國內物價易受印度物價及匯率波動影響。2015年由於國際油價下跌、國內農產產出增加、印度物價走低致進口物價下降等因素，致物價通膨壓力明顯放緩，不丹2015年平均消費者物價年增率由2014年的8.21%降為4.52%。2016年儘管暴雨推升國內糧食價格，部分物價受國際油價下跌降低運輸成本，使得2016年不丹平均消費者物價年增率續降至4.38%。2017年受印度因廢鈔措施(Demonetization)致現金緊縮、印度國內需求下降影響，印度物價年增率走低，不丹物價年增率亦續呈走低表現，另亦受印度2017年7月起實行商品及服務稅GST影響，印度對出口商品免徵GST，降低出口產品稅務負擔，助印度出口產品降價，致不丹進口物價隨之下降，估計2017年不丹平均消費者物價年增率續降至3.23%。
展望未來，預期隨國際油價回升以及新電價費率調漲，皆為未來不丹物價上升因素，預估2018年及2019年不丹平均消費者物價年增率將逐年走升，增幅皆大於5%。
（三）財政情況
2014年會計年度起為不丹第11期五年計劃的起始年，受計畫初期資本支出執行度偏低、2014年流入援助款較多、政府檢視採行新稅率改善稅收影響，使得不丹2014年財政收支由絀轉盈，財政盈餘占GDP比率為2.7%，2015年為1.3%。IMF分析由於五年計畫初期資本支出執行度偏低，隨未來不丹加速執行資本支出，預期不丹財政收支將由盈轉絀，ADB《2017年亞洲發展展望》報告指出，2016年會計年度為第11期五年計劃的中間年，計劃預算執行達高峰，世界銀行估計2016年財政收支轉為赤字，占GDP比率為2.5%。2017年會計年度隨政府持續透過道路等基礎建設支出助益經濟成長，支出增幅大於稅收成長，世界銀行估計2017年財政赤字占GDP比率續增為8.6%。展望未來，世界銀行預期不丹財政赤字占GDP比率將呈逐年改善走勢，2018年會計年度降為5.6%，2019年會計年度續降為3.4%。
2017年7月起，印度整合過去中央及地方政府層層套疊的間接稅制(包括關稅、中央/邦銷售稅、入市/入境稅、服務稅、消費稅等十幾項間接稅)，改實施全國統一、以最終消費目的地為徵收基礎的商品及服務稅(Goods and Service Tax，GST)。所有印度出口商品，由於最終消費地不在印度境內，所以無須繳納GST，與先前稅制相比，大幅降低印度出口產品稅負及出口價格，提升印度產品出口競爭力，以汽車出口價格為例，降幅達14-25%。印度實施GST，對不丹的影響，除了將刺激不丹進口需求，亦因自印度進口的產品價格變低，降低不丹進口關稅、消費稅等相關稅收計價基礎，衝擊不丹稅收。另過去印度所課徵之消費稅，僅對印度國內生產的產品課徵，故根據印度不丹兩國貿易協議，每年印度向不丹政府退回，針對來自不丹進口商品所課徵的消費稅稅款，每年退稅金額約占不丹GDP的2%(約為0.5億美元)，惟實行GST之後，消費稅整合入GST，印度不再課徵消費稅，每年針對不丹進口商品的消費稅退稅亦將取消，將導致不丹稅收大幅減少。未來有待留意印度實施GST對不丹財政、貿易及經濟的影響。
（四）對外貿易及國際收支
印度為不丹主要貿易夥伴，根據CIA資料顯示，2016年對印度出口及進口之占比均超過九成，出口主要為水力發電及礦產，進口主要為燃料、機械設備及其零件、糧食等，惟對印度出口值遠低於進口值，致不丹貿易帳多呈現逆差。
2011-2012年不丹經濟過熱，進口需求增加，致外幣印度盧比支付需求大增，一度出現外幣印度盧比流動性緊縮現象，不丹政府透過限制進口降低印度盧比需求。2014年會計年度不丹政府為刺激經濟，移除部分進口限制，並伴隨水力發電工程計畫持續進行，致進口值較2013年會計年度回升，貿易逆差由2013年的3.79億美元增加為3.94億美元。2015年會計年度水力發電興建工程帶動相關進口，伴隨強勁內需消費助益下，再次推升不丹進口需求，貿易逆差續增為4.27億美元。2016年會計年度工程相關資本財進口需求及工業進口所需中間財，續使不丹貿易逆差擴大，2016年續增至5.33億美元。2017年會計年度受部分水電建設計畫進度延遲，抑制進口需求，估計2017年會計年度貿易逆差縮減為4.70億美元。同時也反映在經常帳收支上，2015至2017年會計年度經常帳赤字分別為5.72億、6.18億及5.87億美元，經常帳赤字占GDP占比分別為27.81%、27.61%及23.16%。
展望未來，隨水電建設工程相關設備及建料進口需求下，貿易帳收支仍將維持逆差走勢。預期2018年芒德曲河(Mangdechhu)水力發電廠試運行，將助益電力出口表現，惟普納昌河(Punatsangchhu)1號及2號水力發電工程進度延遲，挹注不丹出口大幅成長的情形，可能將推延至2019年之後才會出現。預期2018年及2019年會計年度貿易逆差將逐年縮減，帶動經常帳赤字小幅下降，經常帳赤字占GDP比率將逐年下降至20%以下。
印度實施GST後，印度產品出口價格降低，預期將推升不丹進口需求，惟同時不丹出口至印度之產品，因課徵GST後，致不丹產品價格較過去增加，將不利不丹產品出口表現，未來仍需留意印度GST對不丹貿易及外幣流動性的衝擊，不排除不丹政府將透過進口限制及限縮信貸等措施，以控管進口需求的可能性。
（五）匯率
印度長期為不丹第一大貿易對象，近年因水力發電建設工程及基礎建設等工程需要，以及伴隨人均所得增加刺激民間消費成長，帶動不丹進口需求，也增加不丹對印度盧比的支付需求。不丹貨幣努爾特魯姆(Ngultrum，簡稱努)自1974年即採行1:1固定匯率制釘住印度盧比，但實施匯兌管控、無法無限兌換，致2011-2012年不丹出現外幣印度盧比流動性不足問題。不丹皇家貨幣局(the Royal Monetary Authority，RMA)透過訂定金融機構放款基準利率及準備率等方式，增加借貸成本、抑制貨幣及進口需求，進而調整信貸增速及解決印度盧比流動性緊縮等目標。
2015-2017年底不丹努兌美元匯率分別為66.33努、67.95努及63.93努兌1美元，預期2018年及2019年底，不丹努兌美元匯率續呈走弱趨勢，分別跌破65努及67努兌1美元價位。
（六）外債情況及外匯存底
世界銀行於2017年發行的《不丹2015-2019年國家夥伴戰略表現及學習回顧》(Performance and Learning Review of the Country Partnership Strategy for the Kingdom of Bhutan)報告中指出，水力發電電廠建設計畫持續進行，將使得不丹外債持續攀升。估計不丹2017年外債為27.36億美元，較2016年的23.48億美元，增加3.88億美元，外債占GDP比重由2016年的104.97%攀升至107.93%，2017年外債占出口比率為493.37%，債負比率為17.49%，短期外債占總外債比重為4.38%，短期外債占外匯存底比重為13.12%，外匯存底為9.13億美元，外匯存底支付進口能力為8.88個月。
三、對外關係及主要貿易國家占比
十八世紀英國勢力進入亞洲，十九世紀末至二十世紀初，不丹實質上為英國保護國，英國雖不干預不丹內政，但主導指引不丹外交事務。1949年印度獨立後，不丹與印度簽屬《永久和平友好條約》，印度協助不丹國防及指引不丹外交，印度長期以來亦為不丹重要的經貿夥伴，儘管於2007年兩國修訂簽屬《不丹印度友好條約》，刪除印度指導不丹外交事務的條約，但仍與印度維持密切關係。
根據我國外交部資料顯示，不丹於1971年加入聯合國，外交政策遵行「不與聯合國安全理事會常任理事國建立正式外交關係」之原則，維持中立之地位。惟前任總理吉美‧廷禮(Jigme Thinely)上台之後，在外交上採行積極擴張政策，2008年至2013年五年間，邦交國數量由21國增加為53國。
2015年6月不丹、孟加拉、印度及尼泊爾等四國簽訂機動車輛協議(Motor Vehicle Agreement，MVA)，簽署成員國的貨車、客車將可以在其他成員國內行駛，不必重新裝載貨物，目標將交通走廊轉變為貿易走廊，降低跨境交易成本，惟不丹擔憂交通流量增加將對環境造成衝擊，2018年1月選擇退出，MVA僅於孟加拉、印度及尼泊爾三國生效。部份研究機構分析指出MVA除了降低不丹跨境交易成本，亦增加與南亞其他國家貿易往來機會，可降低不丹對印度的貿易依賴，預期未來不丹可能對MVA提出若干修改，在確保永續環境之下，限制進入不丹車輛數量後，可望加入MVA，往南亞區域經濟更進一步。
2017年6月起由於中國大陸於與不丹、印度三國交界處的洞朗高原修築道路，引發三國關係緊張，印度更基於與不丹的《友好條約》，派兵前往洞朗地區支持不丹，與中國大陸士兵於不丹及中國大陸兩國邊界對峙，僵持近兩個月，8月29日中印雙方才從洞朗地區撤兵。EIU分析，洞朗地區邊界問題雖暫時落幕，不丹與中國大陸仍維持複雜的兩國關係，如中國大陸持續於邊界進行相關工程，不排除再次激起邊界對峙事件的可能性。
對外貿易方面，不丹主要出口電力(對印度出口)、矽鐵、水泥、荳蔻、電石(碳化鈣)、銅棒、白雲石、石膏等，主要進口燃料及潤滑油、飛機、機械及其零件、米、摩托車等。2016年不丹主要出口國為印度(54.0%)、孟加拉(6.8%)及美國(0.5%)；主要進口國為印度(81.8%)、泰國(2.2%)及中國大陸(2.2%)等。
四、與我國雙邊貿易
與我國貿易方面，根據國貿局資料顯示，2016年我國對不丹出口20.83萬美元，進口2.94萬美元，貿易順差為17.89萬美元。2017年1-11月對不丹出口10.48萬美元，自不丹進口1.85萬美元。對不丹進出口貨物結構方面，2016年我國對不丹出口以機器機械及其零件(51.44%)、礦物燃料、礦油及其蒸餾產品(20.82%)、電機設備及其零件(9.34%)為主；進口以香水、化粧品或盥洗用具(29.86%)、雜項卑金屬製品(24.26%)、書籍、圖書及其他印刷品(22.24%)為主。
五、外部評等及排名
目前國際三大信評機構惠譽、標準普爾及穆迪對不丹均無評等，世界經濟論壇公布最新「2017-2018全球競爭力報告」指出，不丹的競爭力在全球137個參評經濟體中排名第82位，較上年進步15名。另依國際透明組織(Transparency International)公布的「2017年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2017)」報告，不丹在180個國家或地區當中排名第26名，排名較2016年進步一名，與智利列同一等級。另依世界銀行(World Bank)2018年經商便利度排名，不丹在190個國家當中列第75名，排名較上一年退步2名。另Coface與Euler Hermes目前對不丹無評等分析。
參考資料
中華民國外交部、經濟部國貿局、財政部關務署、CIA、WEF、Transparency International、World Bank、EIU、Global Insight、Oxford Analytica、IMF、ADB。