薩爾瓦多政經概況
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楊基源
2017/07/24列印
一、政治概況
薩爾瓦多的政治制度為共和國,採行總統制,總統任期為5年,由人民直接選舉產生。現任總統塞倫(Salvador Sanchez Ceren)屬於左派政黨-馬蒂民族解放陣線(FMLN),於2014年3月當選,2014年6月就任。塞倫總統上任後,政府面臨國會分裂影響政府施政效率、社會經濟發展水準不足與高度犯罪率的挑戰,使得民意支持度低弱,不若前任總統傅內斯(Mauricio Funes,任期2009-2014)。薩國下次總統選舉將於2019年3月舉行。
薩爾瓦多的主要政黨包括目前執政的左派政黨-馬蒂民族解放陣線(FMLN),主要反對黨有右派政黨-國家共和聯盟(ARENA)、國家團結聯盟陣線(GANA)、基督民主黨(PDC)、民主變革黨(CD)、希望黨(PES)及國家協調黨(PCN)等。
薩爾瓦多的國會採行一院制,國會議員共有84席,議員由直接民選產生,任期為3年,可連選連任。2015年3月薩爾瓦多舉行國會選舉,84席國會議員中,執政黨FMLN僅占31席,反對黨ARENA則占32席、GANA占11席、其他黨派占10席。由於執政黨未能取得國會多數席次,故與第三大政治勢力-右翼的GANA合組執政聯盟,惟因兩黨在國會席次合計占42席,離簡單多數43席次仍差1席未能過半,導致政府的各項法案若無國會其他黨派支持將面臨無法通過之困境。
薩爾瓦多執政黨FMLN與反對黨ARENA長期以來在經濟政策始終無法達成共識,近期反對黨ARENA多次利用國會優勢地位,阻止政府發行國際債券,迫使政府只能在國內市場以更高利率借入資金。雖然2016年11月FMLN與ARENA進行政黨協商後,政府於2017年2月發行12年期6.01億美元國際債券,解決2017年的借款需求;惟2017年6月ARENA再度封鎖政府的退休金改革法案,以及4.85億美元大部分皆有關基礎建設的貸款,預期未來ARENA將繼續阻擋政府發行債券,使政府利用融資解決社會福利支出的能力受限。受到政治面影響,預期2017至2018年薩國發行債券能力有限,成為薩國財政隱憂,且恐帶來社會動盪。
由於國會處於分裂局面,使得薩國政府施政效率低弱,反對黨持續封鎖政府法案,使得2017年政府無法即時通過預算以及退休金改革法案。自2017年4月政府對私人退休金造成無法償付事件,並使退休金改革陷入僵局,引發國人反政府情緒。預期由於政府治理能力薄弱將影響執政黨FMLN在2018年3月下次國會選舉的席次,或是2019年總統選舉之前的執政績效,而目前在國會占32席次的最大反對黨ARENA將繼續阻撓政府決策,並禁止執政黨FMLN提高外部融資的上限。
薩爾瓦多政府的施政計畫以醫療、教育與農村發展為主。受限於財政與債務負擔能力,僅能進行小規模的開發計畫。政府部門將與民間企業合作,鼓勵民間投資基礎建設,以彌補政府財政缺口。此外,自2016年下半年起中美洲瓜地馬拉、宏都拉斯與薩爾瓦多三國組成的繁榮計畫聯盟(Alliance for Prosperity Plan)獲得美國援助7.5億美元,將用於加強治安與減少移民至美國。
二、經濟概況與展望
(一)總體經濟
薩爾瓦多地狹人稠,天然資源有限,由於森林砍伐殆盡,森林面積僅占國土不及5%。根據估計,2016年月薩國人口有610萬人,人均所得僅4,330美元。另外,估計美國有280萬薩爾瓦多之僑民,來自美國僑匯款約占薩爾瓦多GDP比重達17%。近年來國人移民國外增加與出生率下降,導致薩國人口成長緩慢的原因。薩國經濟規模小,貧富差距大,人民購買力低,經濟成長疲弱。然而,薩國推動城市化、貨幣穩定以及擁有年輕人口,將有利於消費性產品市場的發展。
2005年薩爾瓦多在全球紡織品配額(Multi-Fiber Agreement)取消後,紡織、成衣業面臨中國大陸及其他亞洲國家低價產品之競爭,使「加工出口區境外加工再出口業務」(maquila)成長幅度銳減,而2006年3月完成與美國簽署多明尼加-中美洲自由貿易協定(DR-CAFTA)後,對於maquila與非傳統出口業提供些微幫助。
薩爾瓦多在拉丁美洲國家擁有最充沛的雨量,山谷與海岸平原提供肥沃土壤,農地面積約占國土30%,農業吸納約20%的勞動人口,農作物可供國內消費和出口,主要出口農產品為咖啡及糖,約占出口收入的三分之一。商業活動以批發與零售貿易為主,約占GDP的20%;製造業則以加工出口業為主,包括食品與飲料、煙草、服飾、紡織與化學等行業,製造業約占GDP的25%。2016年產業結構上,服務業占GDP比重為64.8%,工業及農業分別占24.8%、10.4%。
薩爾瓦多經濟過度依賴美國出口市場以及僑匯款收入,2014年由於美國景氣復甦緩慢,薩國實質GDP成長率微升至1.4%。2015年由於消費依然疲弱,薩國實質GDP成長率升至2.5%。薩國受限於生產與投資環境,國內就業與需求低迷影響,估計2016年實質GDP成長率2.4%。展望未來,由於國內儲蓄低迷與信貸成長溫和,2017至2021年薩國實質GDP成長率僅維持適度成長。2017與2018年受到物價下跌導致民間消費需求增加、僑匯款及實質所得增加及固定投資成長趨緩,預測2017年與2018年實質GDP成長率為2.3%及2.4%。
(二)通貨膨脹
物價方面,2001年導入美元化政策之後,薩爾瓦多物價與高利率得以下降。2014年由於經濟成長動能不足,薩國CPI年增率僅1.1%。2015年受到能源價格下跌,以及暴力犯罪上升損害消費者信心,造成通貨緊縮,薩國CPI年增率降至-0.7%。2016年受到國際油價下跌與能源補貼政策影響,估計2016年薩國CPI年增率僅0.6%。展望未來,預期僑匯款流入大幅增加,將帶動消費者物價上揚,預測2017及2018年薩國CPI年增率分別為1.2%及1.5%,通膨仍較其他中美洲國家輕微。
(三)財政情況
塞倫總統為改善企業經營環境,擴大政府支出,導致借貸增加與債負成本提高,使得薩爾瓦多2016年公共債務占GDP比率升至約64.8%。除非進一步解除政府發行國際債券的限制,預測2017至2018年公共債務占GDP比率將升至68.0%及68.4%。薩國2014與2015年財政赤字占GDP比重分別為3.6%與3.3%。估計2016年財政赤字占GDP比重降為3.1%。2017年2月政府發行12年期6.01億美元國際債券,暫時解決政府2017年的借款需求。展望未來,由於薩國政府財政支出持續增加,預測2017與2018年財政赤字占GDP比重將分別升為3.6%與4.0%,財政赤字持續惡化。
(四)對外貿易及國際收支
薩爾瓦多國內製造業基礎薄弱,進口依賴度高,受國際商品價格波動與美國對其出口需求影響極大,商品貿易長期處於逆差情況,服務帳與所得帳則因僑外匯回款續增,長期處於順差狀態。
2015年美國經濟回溫,薩國製造業對美出口增加,以及國際油價下跌與其他中間財貨進口減少,經常帳赤字占GDP比重由2014年5.2%降至2015年3.6%。2016年由於僑外匯回款續增,國際油價下跌使得國外進口下降,貿易條件改善,估計經常帳赤字占GDP比重再降為0.2%。展望未來,國際油價逐漸回升,將造成貿易逆差擴大,預測2017及2018年薩國經常帳赤字占GDP比重將分別擴增至1.7%及2.0%。
(五)匯率
薩爾瓦多自2001年起採用美元作為法定貨幣,有助於國內總體經濟穩定,物價與利率水準降低,並提振投資人信心,目前美元化政策已經普遍被各界接受。2016年美元實質有效匯率升值趨勢停止,預測2017至2021年將恢復逐漸貶值趨勢,美元貶值將有助於逐漸扭轉薩國最近失去的出口競爭力。
(六)外債情況及外匯存底
薩爾瓦多2014~2016年外債總額分別為145億美元、150億美元及153億美元,外債占GDP比率分別為58.0%、58.1%與57.3%。2017年及2018年外債總額將分別為163億美元及168億美元,2017年外匯存底金額僅約25億美元,外債總額遠大於外匯存底。另薩爾瓦多2014~2016年外債占出口比率分別為110.5%、110.6%及105.7%,短期外債占整體外債比率分別為13.89%、13.47%及13.90%,債負比率分別為11.6%、10.4%及11.5%,外匯存底支付進口能力分別為2.67個月、3.01個月及3.63個月。前述各項指標顯示,該國外債負擔沉重,支付進口能力略有不足。
三、對外關係及主要貿易國家占比
雖然執政黨FMLN與國外激進的左派政權包括委內瑞拉與古巴保持聯繫,但政府已避免明顯的反美立場。雖然塞倫總統參與委內瑞拉的PetroCaribe石油融資協議,並與古巴簽訂合作協議,不過與這些國家的關係不太可能深化。
薩國政府的外交政策將優先與其他中美洲國家及主要的貿易與投資夥伴-美國維持密切的關係。薩爾瓦多與美國的關係主要集中於貿易、治安與移民方面,儘管美國政府在貿易、移民和匯款立場仍存在不確定性,但預期美國在2017年將會繼續支持中美洲包括薩爾瓦多、瓜地馬拉及宏都拉斯等三國組成的北三角繁榮計畫聯盟(Alliance for Prosperity Plan),該聯盟自2014年起由美國提供多年援助計畫,主要目的在幫助薩爾瓦多與其他中美洲國家處理來自該地區移民造成暴力、缺乏工作機會與治安欠佳問題。此外,中美洲開發銀行與薩爾瓦、瓜地馬拉及宏都拉斯等國政府承諾於2021年在北三角地區投資25億美元開發基礎建設。
儘管美國國務院國際開發總署(USAID)削減援助資金,但川普政府表示將繼續支持中美洲的反暴力與反移民政策。2017年6月USAID宣布與墨西哥私人慈善機構Carlos Slim基金會合作,投資支持薩爾瓦多、瓜地馬拉及宏都拉斯北三角聯盟,降低暴力與增加工作機會。在移民方面,由於美國已同意延長Temporary Protection Status計畫,短期間內將使薩爾瓦多獲得優惠,使非法移民美國的薩國勞工可以申請庇護免遭驅逐出境,得在美國繼續工作。此外,薩爾瓦多與美國簽署多明尼加-中美洲自由貿易協定(DR-CAFTA),有助於經濟成長與投資,降低來自亞洲,尤其是中國大陸在美國市場的競爭壓力。
薩爾瓦多為WTO及中美洲共同市場(CACM)之成員,已與美國、多明尼加、墨西哥、智利、巴拿馬、哥倫比亞與我國簽署自由貿易協定。薩爾瓦多除與拉丁美洲國家繼續發展有關治安問題列入優先考量外,並增加與亞洲與歐盟的貿易關係,薩國對歐盟主要出口品包括咖啡、紡織品和蜂蜜。
經貿方面,薩爾瓦多主要出口內衣、成衣、電器設備、蔗糖、塑膠容器、紡織品、咖啡、食品、成藥、礦泉水及有氣飲料等,主要進口石油、機器設備、相關成衣配件、生鐵、醫藥品、針織品、塑膠原料、汽車、手機及紙板等。2015年薩爾瓦多之主要出口國為美國(47.1%)、宏都拉斯(13.9%)、瓜地馬拉(13.5%)、尼加拉瓜(6.6%)及哥斯大黎加(4.5%);主要進口國為美國(39.4%)、瓜地馬拉(9.6%)、中國大陸(8.1%)、墨西哥(7.4%)及宏都拉斯(5.7%),美國是薩爾瓦多主要貿易夥伴。
四、與我國雙邊貿易
我國與薩爾瓦多貿易往來方面,2016年我國出口至薩爾瓦多1.08億美元,自薩爾瓦多進口0.36億美元,享有0.72億美元之貿易順差。在交易項目方面,2016年我國出口至薩爾瓦多的主要產品為塑膠及其製品(占35.96%)、航空器及其零件(占16.48%)、機器及其零件(占10.53%)等為主;自薩爾瓦多進口的主要產品為糖及糖果(占72.15%)、電機與設備及其零件(占9.35%)、咖啡,茶及香料(占5.87%)等為主。
五、外部評等及排名
國際信評機構惠譽(Fitch)給予薩爾瓦多主權信用評等為CCC,另外,標準普爾(S&P)與穆迪(Moody’s)目前給予薩爾瓦多主權信用評等分別為CC及Caa1。Euler Hermes給予薩爾瓦多主權信用評等為B2,科法斯給予薩爾瓦多主權信用評等為C,皆屬於高風險等級。
世界經濟論壇公布最新「2016-2017全球競爭力報告」資料顯示,薩爾瓦多的競爭力排名在全球138個參評經濟體中排名第105名,排名較上一年度95名退步10名。另依國際透明組織(Transparency International)公布的「2016年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2016)」報告,薩爾瓦多在176個國家或地區當中排名第95名,排名較上一年度72名退步23名,與阿根廷、貝南、馬爾地夫與斯里蘭卡列同一等級。另依世界銀行公布的「Doing Business 2017」經商環境報告,薩爾瓦多的經商容易度在190國中排名95名,較上年之排名86名退步9名。依據COFACE經濟研究評比,薩爾瓦多在國家風險評估等級為C,景氣指標為B,屬高風險等級國家。依據Euler Hermes經濟研究分析,薩爾瓦多國家評等為B2,屬高風險等級國家。
六、重大訊息
惠譽(Fitch)於2017年04月10日調降薩爾瓦多長期外幣主權信用評等,由B降至CCC,評等展望由穩定改為負向。由於薩爾瓦多政府預計外部融資需求總額達到12億美元,目前僅於2月份發行6億美元債券,其餘金額恐難得到國會三分之二多數支持,潛在違約風險增加。
穆迪(Moody’s)於2017年4月13日調降薩爾瓦多主權信用評等,由B3 調降至Caa1,評等展望為穩定。調降理由有二:(一)、薩爾瓦多國會長期陷入僵局,阻礙了財政政策和政府債務管理,使得薩國政府發行之債券(CIP)未能按時支付利息,造成政府無法履行債務風險升高。(二)、薩國政府發行長期債務未能獲得國會通過,於是以短期債務支應長期債務缺口。國會進行發行長期債務以償還短期債務協商,但執政黨與反對黨雙方立場一致的可能性微乎其微,且2018年3月的選舉,將使得國會協商延宕,政府短期債務的償債壓力倍增。
標準普爾(S&P)於2017年04月11日調降薩爾瓦多長期主權信用評等,由B-降至CCC-,評等列入為負向觀察名單。調降係因薩國政府發行債券(CIP),於2017年4月7日至10日金額為2880萬美元應支付利息之預算案,未能獲得國會通過。若政治協商未於寬限期內解決,將導致選擇性違約風險增加。由於長期的政治僵局,將造成外國直接投資(FDI)減少。未來幾來,該國的外部融資需求將超過經常帳戶收入和及外匯存底金額。
標準普爾(S&P)於2017年04月20日再調降薩爾瓦多長期主權信用評等,由CCC-降至SD(選擇性違約)。調降係因薩爾瓦多國會未能通過2017年4月7日至10日金額為2,880萬美元應支付利息之預算案,且4月底應支付金額將高達至5,520萬美元。薩爾瓦多貨幣及財政政策長期僵化,經濟成長前景不佳,且執政黨及反對黨間之分化,使得政府未能償付債務,導致選擇性違約風險增加,進而影響其評等。
標準普爾(S&P)於2017年5月5日調升薩爾瓦多長期主權信用評等,由SD調升至CC,評等展望為負向。調升主因2017年4月28日薩爾瓦多國會通過政府債券(Certificates for Pension Investments ,CIPs)應支付利息預算案,且通過CIPs償還年限由25年延長到50年,寬限期五年;新CIPs發行利率由3.5%-5.5%修改為4%,並自2019年2月開始,利率升至5.5%之發行條件,減輕薩國政府短期履行債務壓力。評等展望為負向,反映出薩爾瓦多CIPs債務雖獲得解決,惟短期融資仍是一大隱憂,經濟成長疲弱,且政黨間之分化,導致政府流動能力不佳。
七、綜合評述
薩國經濟規模小,人民購買力低,經濟成長疲弱,貧富差距大,失業率高,犯罪率持續上升。薩國國會處於分裂局面,使得薩國政府施政效率低弱,政治風險高,外人投資疲弱,且投資機會有限,對於創造就業與國內需求形成阻礙。由於美國貿易政策仍然不確定性,加上財政限制與外部需求不振,預期未來固定投資將會放緩。
預測2017年與2018年薩國實質GDP成長率分別為2.3%及2.4%,2017及2018年CPI年增率分別為1.2%及1.5%,通膨仍較其他中美洲國家輕微。由於薩國政府財政支出持續增加,2017與2018年財政赤字占GDP比重將分別升為3.6%與4.0%,財政赤字持續惡化。2017及2018年薩國經常帳赤字占GDP比重將分別擴增至1.7%及2.0%。2017年及2018年外債總額將分別為163億美元及168億美元,2017年外匯存底金額僅約25億美元,外債總額遠大於外匯存底。由於國會執政黨及反對黨間長期分化,使得政府無法償付債務,導致違約風險增加,進而影響其評等,2017年三大信評機構皆分別大幅調降薩爾瓦多主權信用評等。
參考資料:中華民國外交部、經濟部國貿局、CIA、Fitch、Standard & Poor’s、Moody’s、WEF、EIU、Global Insight、World Bank、Transparency International、Coface、Euler Hermes。