蒙古政經概況
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楊欣穎
2017/07/13列印
一、政治概況
蒙古為半總統半國會制的多黨民主國家,總統為國家元首及軍隊總司令,自1993年起由直接民選產生,任期4年,期滿得連選連任一次。蒙古國會採單院制,有76席次,任期4年。總理為最高行政首長,由總統與國會多數黨協商,提請國會同意後任命。
2016年6月蒙古舉行國會選舉,由蒙古人民黨(Mongolian People^s Party, MPP)大勝前執政黨民主黨(Democratic Party, DP),76名議員席次中MPP贏得65席,DP僅獲得9席,另由人民革命黨(Mongolian Revolutionary People^s Party, MPRP)及獨立候選人各取得1席。由於此次MPP贏得多數席次,將由MPP單一政黨組成多數政府執政,不同於先前聯合執政政府,易受執政聯盟拆夥解散而倒閣,單一政黨執政將有助政策議程推展並降低政治不確定性。
Global Insight分析前執政黨DP敗選係因近年大宗物資價格下跌、主要出口市場─中國大陸需求減少、投資者顧慮政府反外資等因素,致DP執政期間蒙古經濟成長率大幅衰退,由2012年的12.48%降至2016年預估的1.06%。選民將經濟困境歸咎於DP管理礦業產業不善,使MPP於2016年國會選舉及地方選舉皆贏得壓倒性勝利。EIU分析近年經濟困局,削弱選民政黨忠誠度,Global Insight及EIU皆預期將不利於前執政黨DP於2017年的總統選舉。
惟2017年7月蒙古總統大選,不同於原先預期,由反對黨DP推派的巴圖勒嘎(Khaltmaa Battulga),於第二輪選舉中以50.6%的得票率,擊敗執政黨MPP所推派的恩赫包勒(Miyegombyn Enkhbold)。EIU分析,儘管DP黨於2012-2016年執政期間,使蒙古經濟陷入困局,惟人民亦擔憂外國影響力過度涉入蒙古經濟發展,此刻主張「蒙古優先」、被視為資源國家主義者(resource nationalist)的巴圖勒嘎獲得較多民意支持。EIU指出,儘管新任總統巴圖勒嘎被視為資源國家主義者,其絕非反對外資投入開發礦業,而是主張確保外資投入開發所得利潤能更公平分配予人民。另EIU預期,由於當前有賴跨黨派合作協助蒙古渡過經濟困境,未來幾年巴圖勒嘎總統對外資設置重大投資阻礙的可能性低。另半總統半國會的政治制度下,總統權責對政策具少許影響力,加上擁有立法否決權,EIU預期總統與國會多數分屬不同政黨,將延緩法案通過、延宕外資投資相關規定實行或暫緩民營化推行。
MPP意識到選民逐漸跳脫過往政黨意識,改依政績表現投票,這轉變將有助於提升政策決策效率,促使新政府積極處理當前經濟問題。Global Insight分析新政府透過刪減政府開支、整合政府預算表外支出、調整特定稅率等因應。惟面對國際大宗物資價格下跌,降低礦場開採誘因,加上政府與開發業者間存若干異議,致投資計畫取消或暫停,嚴重衝擊蒙古稅收及經濟成長。伴隨資金外流、蒙幣圖格里克貶值、外匯存底減少,蒙古開發銀行所發行價值5.8億美元的歐元債券於2017年3月到期,使經濟萎靡的蒙古存在債務違約風險。2017年2月國際信評機構Moody’s將蒙古列入降等觀察名單,所幸在IMF、亞洲開發銀行、世界銀行、日本、韓國及中國大陸等國際組織及國家協助下,提供蒙古約55億美元融資額度,助蒙古短期克服流動性風險,中長期協助蒙古推行經濟改革計劃,亦助蒙古維持當前主權信用評等。吸引外資投入方面,Global Insight指出蒙古政府希冀透過精簡行政作業流程、穩定且稅負低的稅制、解決僵持已久的法律爭議等改善投資環境。
而蒙古最大礦場Oyu Tolgoi(OT)銅金礦場第二階段開發計畫,之前因開發業者與政府對於開發成本未達共識,自2013年8月起擱置暫緩,衝擊投資者信心,2015年5月政府與開發業者達成開發協議,有助於改善投資者信心、吸引其他礦業投資者回流,2016年5月開發業者同意執行開發計畫,但近年信貸緊縮及國際銅價走弱等,恐將影響開發計畫執行進度,EIU預計OT礦場相關投資資金投入將帶動蒙古2017-2018年投資成長。
二、經濟現況與展望
(一)總體經濟
蒙古擁有相當豐富的礦產資源,其中銅、金、鈾礦與螢石最具開發潛力,煤礦產量頗豐。礦產資源是蒙古經濟命脈,但也因過度仰賴礦業,九成出口商品為礦產品,造成經濟發展的結構性失衡,經濟成長及財政收入易受國際金屬價格波動影響。而蒙古在城市以外地區缺乏基礎建設,難以解決低人口密度問題,亦為蒙古經濟發展阻礙因素。2016年CIA估計蒙古產業結構比例,農業、工業及服務業產值占GDP比例約為14.6%、35.1%、50.3%。
蒙古先前政府採取較具民族主義色彩的資源保護政策,許多投資相關法令限制阻礙外人投資、影響投資人信心,儘管2013年起陸續修正法規以改善投資環境,但伴隨國際金屬價格下跌,投資獲利誘因減少,根據S&P資料顯示,2013年起外人直接投資(FDI)淨額占GDP比率逐年減少,2013-2015年FDI淨額占GDP比率分別為16.0%、1.9%、0.7%。2016年儘管政府與OT礦場開發業者於2016年5月就第二階段開發計畫達成協議,可望帶動FDI投入增加,但受到蒙幣圖格里克貶值、外匯存底減少、資金外流影響,2016年FDI淨額占GDP比率大幅衰退,轉為淨流出,占比變為-36.1%。S&P預期2017年及2018年將回升轉為淨流入,FDI淨額占GDP比率皆為14.5%。
蒙古2014年持續受到中國大陸經濟放緩及國際商品價格走弱影響,減少礦場增產迫切性,而OT銅金礦場第二階段開發計畫擱置,使得2014年實質經濟成長率由2013年的11.57%降至8.08%。2015年因全球需求放緩及國際商品價格依然疲弱、乾旱影響農業產出,以及前幾年投資環境不佳影響投資、國內需求,2015年實質經濟成長率續降為2.46%。2016年因產能過剩致工業生產及建築業較前年衰退,連帶影響薪資收入,衝擊民間消費,致實質經濟成長率進一步滑落,降至1.06%,為2009年以來新低。
展望未來,亞洲開發銀行ADB預期,隨國際大宗物資價格回升,帶動礦業出口及投資增加,伴隨IMF紓困計畫下進行經濟改革,將有助於蒙古經濟表現。Global Insight預期2017年及2018年實質經濟成長率將逐年回升。惟Global Insight及ADB分別指出,未來國際礦物價格走勢及蒙古政府能否續行維持經濟和社會穩定性,將是影響蒙古經濟發展及改革實行的關鍵。
(二)通貨膨脹
隨著礦業經濟發達,蒙古消費者物價亦受牽動,蒙古物價上漲主要來自於食物及能源價格上漲,特殊地理環境亦使運輸等成本偏高,促使進口物價上揚。蒙古2014年受到國內需求驅動,公共支出增加、公部門員工薪資提高及勞工市場短缺等因素影響下,伴隨蒙古幣圖格里克兌美元匯率持續走弱貶值,導致輸入性通膨壓力增加,抵銷央行升息及國際商品價格下跌減緩通膨的助益,2014年CPI年增率由2013年的8.6%增為13.02%。2015年受經濟放緩、緊縮貨幣政策及主要進口商品-糧食及原油的國際價格走弱影響,緩解因蒙幣貶值造成的輸入性通膨壓力,2015年平均CPI年增率降為5.78%。2016年續受國際大宗物資價格走低及國內需求放緩影響,抵銷蒙幣貶值造成的輸入性通膨壓力,2016年平均CPI年增率續降為0.55%。
展望未來,ADB預期隨蒙古調升燃料消費稅,將推升能源價格,另伴隨貨幣貶值推升輸入性通膨壓力,EIU預期2018年隨OT礦場第二階段開發計畫投資資金流入,蒙古貨幣供給成長,亦將推升通膨。Global Insight預期2017年及2018年蒙古CPI年增率約為7%。
(三)財政情況
蒙古財政收入倚賴礦業支撐,然礦產出口受全球商品價格影響大,財政體系易受外來因素衝擊。儘管蒙古實施之財政穩定法(Fiscal Stability Law, FSL)限制財政赤字占GDP為2%,惟目前蒙古大部分重大公共基礎建設投資計畫,多經由蒙古開發銀行發行主權債券或國際債券融資支應,此類未列入政府預算支出的籌資方式影響蒙古財政穩定。各種跡象顯示,蒙古整體財政並不健全,財政政策仍是影響蒙古經濟成長及金融穩定之主要因素。經由IMF數據推估,2014-2015年蒙古財政赤字占GDP比率分別約為11.28%及8.54%,根據IMF報告指出,如將透過蒙古開發銀行及蒙古央行支出的基礎建設費用,視為政府支出納入計算,2016年財政赤字占GDP比率為17%,大幅超出FSL規定的赤字上限。
配合IMF紓困方案,未來蒙古將進行若干財政改革,包括修訂蒙古開發銀行法及制定新的蒙古央行法,將蒙古開發銀行及蒙古央行屏除於財政活動之外,未來將不透過開發銀行及央行以優惠融通方式進行財政支出,此將有效提升央行獨立性、減少表外支出及提升財政透明度。另亦規劃檢討現行稅制、改善稅徵效率及公平性、調升部分行政規費及若干稅率、推行累進稅制等增加稅收,並搭配刪減不必要補貼支出及養老金等以達開源節流、縮減財政赤字的目標,IMF改革計畫目標預期2021年前縮減蒙古財政赤字占GDP比率至2%以下,以符合財政穩定法(Fiscal Stability Law, FSL)之規定。IMF預期2017年蒙古財政赤字占GDP比率降10.53%,2018年續降至8.22%。
(四)對外貿易及國際收支
2014年隨著OT大型礦場第一階段完成,礦產品出口成長,儘管銅、煤等國際商品價格走疲,2014年出口收入仍較2013年增加44.4%,另受到近年外人投資減緩及蒙幣貶值影響,2014年減少資本設備進口需求影響進口值縮減,因而貿易逆差轉為順差。2013-2015年貿易收支因進口衰退而逐年改善,分別為-26.1億、1.78億及5.63億美元,連帶使經常帳逆差占GDP比率逐年下降,分別為37.6%、15.8%及8.1%。2016年隨年末國際銅價走升,帶動出口表現,2016年出口值較2015年成長,貿易順差成長至12.48億美元,惟受到服務帳逆差擴大影響,致經常帳赤字占GDP比率擴大為9.96%。
展望未來,EIU預期因比較基期低、國際煤價及銅價回升、OT銅金礦場礦石品質改善,皆將有助於蒙古出口成長,Global Insight預期2017年貿易順差擴大,帶動縮減經常帳赤字及其占GDP的比率。惟2018年EIU預期蒙古主要出口市場─中國大陸經濟衰退將影響蒙古出口成長,Global Insight預期將導致2018年蒙古貿易順差縮減及經常帳赤字擴大。
(五)匯率
過去蒙古因通膨因素及貿易收支逆差影響投資人持有蒙幣之信心,致蒙幣存在貶值壓力,2014年OT礦場開發業者與政府間產生稅賦爭議及OT礦場第二階段開發計畫未定,影響投資者信心,FDI及外匯存底大幅衰退,另加上物價大幅上升,增加換取外幣以保值的需求,導致蒙幣貶值,2014年底匯率為1美元兌換1,888.44圖格里克,較2013年底匯率1美元兌換1,659.34圖格里克,貶值12.13%。2015年續貶至1995.51圖格里克兌1美元。2016年續受國際礦物價格走低,降低礦場開採誘因,若干礦場投資計畫取消或暫停,嚴重衝擊蒙古稅收及經濟成長,影響投資者情緒,導致資金外流、蒙幣圖格里克貶值、外匯存底減少等現象,另伴隨蒙古收購原由俄國持有額爾德尼銅礦場49%的股權,需對外支付近4億美元價款,大量外匯流出亦對蒙幣圖格里克造成貶值壓力,2016年底蒙幣匯率為2489.53圖格里克兌1美元,較2015年底貶值19.84%。
展望未來,EIU預期IMF紓困計畫將維穩蒙古財政、對外支付能力流動性及外匯存底存量等,另隨國際礦價回升有利蒙古出口表現,有助於恢復投資者信心,未來相關礦業投資資金流入亦將帶動蒙幣匯率表現,蒙幣圖格里克2017年第二季起至2018年上半年將升值,Global Insight預期2017年及2018年蒙幣圖格里克兌美元匯率呈緩步貶值走勢。惟未來仍需注意經濟改革方案推行效率、政府政策方向及國際礦價等因素,對礦業開發進度及FDI流入的影響,亦將連帶影響蒙幣匯率走勢。
(六)外債情況及外匯存底
蒙古2014年因外人投資大幅減少,使得外匯存底由2013年底的21.0億美元銳減為15.40億美元,2015年底續降至12.47億美元,2016年受惠於國際借款挹注下,年底外匯存底存量維持於12.40億美元。近年受進口值下降影響,外匯存底支付進口能力逐年增加,2014年至2016年分別為2.57個月、2.83個月及3.15個月。Global Insight估計2016年外債總額為225.61億美元,外債占GDP的比率為202.66%,占出口比率為481.82%,債負比率為30.36%,短債占總外債比重及短債占外匯存底比重分別為11.64%及211.81%。
蒙古高度依賴礦產出口所得,雖2015年5月OT礦場開發計畫達成協議,未來有助於吸引投資資金回流,挹注外匯存底回升,但目前蒙古仍存總外債遠高出外匯存底及還款來源易受國際商品價格波動影響等問題。蒙古開發銀行所發行價值5.8億美元的歐元債券於2017年3月到期,此前受國際礦物價格下跌影響,降低開發礦場誘因,致若干投資計畫暫停或取消,嚴重衝擊蒙古稅收、經濟成長及投資者信心,引發資金外流、蒙幣貶值、外匯存底下降等現象,使經濟萎靡的蒙古存債務違約風險。2017年2月國際信評機構Moody’s一度將蒙古列入降等觀察名單,所幸在IMF、亞洲開發銀行、世界銀行、日本、韓國及中國大陸等國際組織及國家協助下,提供蒙古約55億美元融資額度,助蒙古短期克服流動性風險,中長期協助蒙古推行經濟改革計劃。整體而言,雖有IMF等國際紓困貸款挹注蒙古支付能力及流動性,惟蒙古仍存外債遠高於外匯存底、出口收入易受國際大宗物資價格波動影響等問題,未來須持續留意IMF經濟改革計畫推行進度、政府政策方向及國際礦價影響FDI流入,連帶對外匯存底及流動性的影響。
三、對外關係及主要貿易國家占比
蒙古地處俄羅斯與中國大陸兩大強鄰之間,前者為其能源供給國,後者提供廣大商機,為蒙古最大貿易往來國。基於國家利益與安全維護考量,蒙古一直奉行平衡政策,採取「等距外交」,以維持與中國大陸及俄羅斯之關係。隨蒙古近年經濟表現不如預期,蒙古政府尋求與中俄兩大鄰國建立更緊密的經濟合作關係,包括興建短程的中規軌道鐵路,連結塔旺陶勒蓋(Tavan Tolgoi)煤礦區至中蒙邊界,預期有效降低運煤成本,促進蒙古煤礦的出口需求。另蒙俄兩國將升級改善蒙古鐵路運輸系統,除俾利於蒙古出口至俄羅斯外,也作為中俄兩國間重要的運輸走廊。然而蒙古同時存在中規及俄規兩種不同軌距的鐵路系統,運輸時需耗時重新裝載或調整列車,額外增加運輸成本,將對蒙古貿易表現造成影響。
除維持與中俄兩國的關係外,蒙古同時也積極發展「第三鄰國政策」,加強與美國、日本、南韓及印度等國往來關係,以平衡對兩大強鄰之依賴,並爭取各類援助,以利國計民生發展。
對外貿易方面,2016年蒙古主要出口國有中國大陸(83.9%)、英國(6.8%)、瑞士(2.4%)及俄羅斯(1.6%)等;主要進口國為中國大陸(34.2%)、俄羅斯(26.4%)、南韓(8.9%)及日本(7.2%)。
四、與我國雙邊貿易
與我國貿易往來方面,2016年我國對蒙古出口332萬美元,進口918萬美元,貿易逆差為586萬美元。2017年1-4月對蒙古出口99萬美元,自蒙古進口1,165萬美元。對蒙古進出口貨物結構方面,2016年我國對蒙古出口以機械用具及其零件(26.94%)、電機設備及其零件(24.62%)、光學精密儀器及其零件(15.17%)為主;進口以銅及其製品(95.08%)為主。
五、外部評等及排名
2017年7月11日查詢,國際三大信評機構惠譽、標準普爾及穆迪分別給予蒙古B-、B-及Caa1投機級之主權債信評等,評等展望皆為穩定。世界經濟論壇公布最新「2016-2017全球競爭力報告」指出,蒙古的競爭力在全球138個參評經濟體中排名第102位,較上年進步2名。另依國際透明組織(Transparency International)公布的「2016年貪腐印象指數(Corruption Perceptions Index 2016)」報告,蒙古在176個國家或地區當中排名第87名,排名較2015年退步15名,與巴拿馬、尚比亞等國列同一等級。另依世界銀行2017年經商便利度排名,蒙古在190個國家當中列第64名,較上一年度退步8名。依據COFACE經濟研究評比,蒙古在國家風險評估等級為D,景氣指標為C,屬風險非常高等級國家。依據Euler Hermes經濟研究分析,蒙古國家評等為D,屬風險最高等級國家。
參考資料
中華民國外交部、經濟部國貿局、財政部關務署、CIA、WEF、Transparency International、World Bank、ADB、EIU、Global Insight、Fitch、Moody’s、S&P、COFACE、Euler Hermes、IMF。