蒙古政經現況

編輯: 楊欣穎

2015/06/12列印

一、 政治現況
蒙古為半總統半國會制的多黨民主國家，總統為國家元首及軍隊總司令，自1993年起由直接民選產生，任期4年，期滿得連選連任一次。蒙古國會採單院制，有76席次，任期4年。總理為最高行政首長，由總統與國會多數黨協商，提請國會同意後任命。
2012年6月蒙古國會選舉，76名議員席次中，民主黨(Democratic Party, DP)獲得32席，原執政之蒙古人民黨(Mongolian People^s Party, MPP)僅取得28席次，人民革命黨(Mongolian Revolutionary People^s Party, MPRP)與國家民主黨(Mongolian National Democratic Party, MNDP)組成之正義聯盟(Justice Coalition, JC)取得11席，公民意志綠黨(Civic Will Green Party, CWP)取得2席，另獨立候選人獲得3席。由取得國會多數席次的DP推舉該黨黨魁阿坦呼亞格(Norovyn Altankhuyag)擔任總理，因為所有政黨席次皆未過半，最終由DP結合較具民族主義色彩之JC及CWP共同組成執政聯盟。
2013年6月蒙古舉行總統大選，由代表執政民主黨(DP)之現任總統額勒貝格道爾吉(Tsakhiagiin Elbegdorj)獲得連任。民主黨看似已大致控制蒙古情勢，然因：一、2014年受到全球需求放緩，加上Oyu Tolgoi(OT)礦場開發業者與政府雙方對於OT礦場第二階段開發計畫未達共識，影響投資者信心，外人投資大幅減少76%，導致外匯存底約減少四成，伴隨物價上漲，增加持有外幣需求，致蒙幣圖格里克(Tugrik)貶值，蒙古經濟嚴重惡化。二、總理阿坦呼亞格為減少政府支出而刪減政府部門，導致公務員強烈不滿及七位部長辭職下台。三、國會已因政府預算支出過高及經濟預測過於樂觀，兩次否決預算案等因素。肇致經濟不景氣、公務員反對聲浪及預算案屢遭否決等政治僵局，11月5日國會表決通過內閣不信任案，解除阿坦呼亞格總理職務並解散內閣，11月21日新任總理賽汗比列格(Chimed Saikhanbileg)就任，12月新執政內閣由國會兩大黨DP及MPP加上JC組成產生。
新執政聯盟於76席國會席次中占71席，國會兩大政黨合作將有助於法案通過、政策推行，希冀改善當前經濟狀況並增加投資者信心，然而下屆國會大選將於2016年6月舉行，Global Insight表示新內閣最多僅有12個月之合作期改善蒙古經濟，因為此跨黨派內閣最遲於2016年年初分手，各自為國會大選勝選準備，因而預期國會於選舉準備期間通過法案的可能性較低，成為政府未來施政阻礙因素。
蒙古先前較具民族主義色彩的資源保護政策，限制並阻礙外人投資，2013年起為改善投資環境，陸續修正外人投資相關法規，包括建立更明確的稅收制度、放寬外國投資關鍵產業限制及開放礦產探勘新執照核發。蒙古政府自2015年2月起實行全面性總體經濟調整計畫(Comprehensive Macroeconomic Adjustment Plan，CMAP)，預計將改善蒙古投資環境，協助完成OT礦場第二階段開發計畫協商談判。雖然新法律新政策提供外國投資人更大的投資環境穩定度，但蒙古政策執行效率低，常延遲政策實行或落實不完全，且未來仍存有政黨輪替而變更政策方向的風險，蒙古政府能否重拾投資者信心、增加外人投資尚待觀察。
綜合上述，目前新執政聯盟處於國會改選前之關鍵合作期，如何通力合作以有效改善投資環境、吸引外人投資、促進經濟復甦、使財政情況好轉，並緩和長期通膨過高的問題，都是影響未來蒙古經濟發展及社會穩定的關鍵。依EIU 2014年民主指數排名，蒙古於167國家中排名第61名，被歸類為「有缺陷的民主政體」國家。
二、 經濟現況與展望
蒙古擁有相當豐富的礦產資源，其中銅、金、鈾礦與螢石最具開發潛力，煤礦產量亦頗豐盛。礦產資源是蒙古經濟命脈，但也因過度仰賴礦業，造成經濟發展的結構性失衡，經濟成長及財政收入易受國際金屬價格波動影響。而蒙古政府採行擴張的貨幣及財政政策，造成需求增加與物價上漲壓力，導致銀行體系風險提高和國際收支惡化。此外蒙古在城市以外地區缺乏基礎建設，難以解決低人口密度問題，亦為蒙古經濟發展阻礙因素。
蒙古先前政府採取較具民族主義色彩的資源保護政策，許多投資相關法令限制阻礙外人投資、影響投資人信心，儘管2013年起陸續修正法規以改善投資環境，但伴隨國際金屬價格下跌，投資獲利誘因減少，2013年起外人直接投資(FDI)逐年減少，FDI淨額占GDP比率由2012年的35.9%，降至2013年的16.8%，2014年續降至5.4%。FDI淨額由2012年的44億美元，降至2013年的21億美元，2014年續降至7億美元，2013年及2014年FDI淨額年減率高達52%及67%。如何改善投資環境，使FDI增加，助益蒙古未來經濟成長，成為蒙古政府目前面臨的主要挑戰。
（一）總體經濟
蒙古2012年受到中國大陸經濟成長放緩，減少對蒙古煤礦產品需求，此外蒙古政府阻撓中國大陸中鋁公司併購蒙古重要礦業公司，致使雙方關係交惡而減少採購，所幸農業產出強勁復甦，加上營建業及服務業成長，實質GDP成長率由2011年之17.29%降至12.32%，仍維持二位數成長。2013年經濟成長受到國際煤價等商品價格走弱影響，以及修改投資相關法規增加投資環境不確定性，使礦業相關的外人直接投資大幅減少，2013年實質經濟成長率續降至11.65%。2014年持續受到中國大陸經濟放緩及國際商品價格走弱影響，減少礦場增產迫切性，蒙古最大礦場Oyu Tolgoi(OT)銅金礦場第二階段開發計畫，因開發業者與政府對於開發成本未達共識，自2013年8月起擱置暫緩，影響2014年外人投資金額較2013年大幅減少76%，2014年實質經濟成長率再降至7.82%。
EIU預期國際商品價格依然疲弱，OT礦場開發業者可能遲至2015年下半年，才會與政府簽訂第二階段開發合約，相關投資對經濟成長貢獻，可能需至2016年才會顯現。2015年蒙古經濟成長主要將倚賴政府支出支撐，因民間消費將受到所得成長放緩及未來較緊縮的貨幣政策影響而走弱，而出口貿易則因2013至2014年對於礦業投資減少及國際商品價格疲弱影響而放緩，整體而言，蒙古經濟仍存下行風險，IMF預估2015年實質經濟成長率將續降至4.45%，2016年再微降至4.24%。
（二）通貨膨脹
隨著礦業經濟發達，蒙古消費者物價亦受牽動，蒙古物價上漲主要來自於食物及能源價格上漲，特殊地理環境亦使運輸等成本偏高，促使進口物價上揚。為抑制通膨，蒙古央行自2011年4月開始升息，至2013年1月始停止升息措施，並逆向採取相對寬鬆貨幣政策。2012年在食品價格上漲及政府支出增加下，蒙古CPI年增率高達15%，2013年蒙古通膨情況稍有緩和現象，CPI年增率為8.59%。
蒙古受到國內需求驅動，公共支出增加、公部門員工薪資提高及勞工市場短缺等因素影響下，物價上漲壓力持續增加，儘管2014年7月蒙古央行升息1.5%，希冀透過採取較緊縮的貨幣政策抑制通膨，然因蒙古幣圖格里克(Tugrik)兌美元匯率持續走弱貶值，導致輸入性通膨壓力增加，抵銷央行升息及國際商品價格下跌減緩通膨的助益，2014年CPI年增率增為12.91%。EIU預估隨2015年蒙古經濟成長放緩，蒙幣幣值趨於穩定，加上受惠於國際油價、糧價、飼料等商品價格下跌，將有助於緩解輸入性通膨壓力，IMF預估2015年CPI年增率將降至9.21%，2016年續降至7.61%。
（三）財政情況
蒙古2012年因國會選舉，社會福利支出再度擴增，該年度財政赤字占GDP比率由2011年的4.0%大幅升至9.1%。2013年蒙古實施2010年6月通過之財政穩定法(Fiscal Stability Law, FSL)，限制財政赤字占GDP為2%。Global Insight指出如果把透過蒙古開發銀行支出的基礎建設費用，原視為非政府預算支出納入計算，2013年財政赤字占GDP比率8.9%，為法定財政赤字上限的4倍。IMF估計2014年財政赤字占GDP比率增加至10.97%。
蒙古財政收入倚賴礦業支撐，然礦產出口受全球商品價格影響大，財政體系易受外來因素衝擊。另目前蒙古大部分重大公共基礎建設投資計畫，多經由蒙古開發銀行發行主權債券或國際債券融資支應，此類非政府預算支出的籌資方式影響蒙古財政穩定。各種跡象顯示，蒙古整體財政並不健全，財政政策仍是影響蒙古經濟成長及金融穩定之主要因素。IMF預估2015及2016年財政赤字占GDP比率為9.77%及7.82%。
（四）對外貿易及國際收支
中國大陸龐大的內需是帶動蒙古出口勁揚的主因，2013年蒙古出口至中國大陸占其出口總額達90%，顯示中國大陸經濟成長放緩亦連帶衝擊蒙古出口表現。2012年中國大陸經濟成長減緩，蒙古整體出口衰退9%，然進口仍成長2.1%，使得貿易逆差由2011年之9.9億美元擴大至15.5億美元。儘管2013年OT銅金礦場開始生產，有助於出口利潤提升，但受到國際銅價、煤價下跌及中國大陸需求減弱影響，整體出口值較2012年衰退。2014年隨著OT大型礦場第一階段完成，礦產品出口成長，儘管銅、煤等國際商品價格走疲，2014年出口收入仍較2013年增加35.3%，另受到近年外人投資減緩及蒙幣貶值影響，2014年減少資本設備進口需求影響進口值縮減，因而貿易逆差轉為順差。2012-2014年貿易收支因進口衰退而逐年改善，分別為-15.51、-13.06及11.8億美元，連帶使經常帳逆差占GDP比率逐年下降，分別為27.38%、25.44%及12.02%。
展望未來，隨國際銅價及煤價回升，將有助於蒙古出口貿易表現，加上近期蒙古央行採行較緊縮的貨幣政策，將舒緩內需成長對貿易收支的下行壓力，Global Insight預測2015及2016年貿易順差將持續增加，分別為27.8億美元及32.9億美元，經常帳逆差占GDP比率連帶續減為7.67%及4.09%。
（五）匯率
蒙古因通膨因素及貿易收支逆差影響投資人持有蒙幣之信心，致蒙幣存在貶值壓力，2012年1~2月蒙古央行曾釋出約2.5億美元，阻止蒙幣快速貶值，然2012年下半年，受到蒙古經常帳收支逆差金額擴大影響，蒙幣再度走貶，加上對外人投資礦業管理政策之搖擺不定，阻礙外人投資信心，2012年底匯率為1美元兌換1,392.1圖格里克，2013年底更續貶至1美元兌換1,659.34圖格里克。2014年受到OT礦場開發業者與政府間產生稅賦爭議及OT礦場第二階段開發計畫未定，影響投資者信心，FDI及外匯存底大幅衰退，另加上物價大幅上升，增加換取外幣以保值的需求，導致蒙幣貶值壓力，2014年底匯率續貶為1美元兌換1,888.44圖格里克。展望未來，蒙幣匯率仍受經常帳赤字影響，短期兌美元匯率仍將續貶，Global Insight預測2015年底匯率將貶至2103.2圖格里克，2016年續貶至2155.25圖格里克。
（六）外債情況及外匯存底
自2013年起蒙古央行採行擴張性貨幣政策，隨非政府預算的支出與投資增加，促使蒙古政府的負債攀升。2014年因外人投資大幅減少，使得蒙古外匯存底銳減，由2013年底的20.96億美元降為15.40億美元。2014年外匯存底支付進口能力，由2013年的3.30個月減為2.51個月，外部流動性緊縮，國際信評機構穆迪更因此於2014年7月調降蒙古主權信用評等(由B1降至B2)。2014年外債總額為199億美元，外債占GDP的比率為158.87%。蒙古外債多屬長期性，2014年短債占總外債比重及短債占外匯存底比重分別為8.35%及107.90%。蒙古高度依賴礦產出口所得，整體而言，除存在總外債迄今遠高出外匯存底外，目前除外部流動性緊縮風險外，尚有還款來源易受國際商品價格波動影響等風險。
（七）綜合評估
蒙古受限於地理環境及氣候因素，經濟發展條件不佳，所幸豐富礦業資源為經濟注入活水，高度仰賴礦產出口收入來支撐國內經濟活動及國家財政。整體而言，礦業資源是蒙古經濟的命脈，但在政策推動與執行方面，須在爭取外資與合理分配礦產利益方面取得平衡，藉以改善民生基本面、縮小貧富差距，方不致引發朝野對抗與人民抗爭，帶來執政困擾。雖然2013年10月底蒙古通過新的礦業法規，已放寬外人投資規定，但蒙古政策執行效率低，加上國會無政黨擁有過半席次，其法案能否順利通過尚待觀察。此外，隨著中國大陸等新興市場出現經濟成長減緩警訊，外部需求減少導致國際商品價格下跌風險增高，除不利蒙古礦產品出口外，亦影響政府財政收入，促使政府舉債增加。
目前國際三大信評機構惠譽、標準普爾及穆迪分別給予蒙古B+、B+及B2投機級之主權債信評等，評等展望均為負向，與前次辦理國情分析（2014年6月）相比，穆迪於2014年7月17日將蒙古之評等由B1降至B2，調降主因是外人投資大幅減少，導致外匯存底銳減，外部流動性緊縮，而政府採行擴張的貨幣和財政政策，造成需求增加與物價上漲壓力，並導致銀行體系風險提高和國際收支惡化。標準普爾於2015年4月29日將評等展望由穩定調為負向，主因蒙古財政及經常帳赤字逐漸擴大，需要政府政策引導修正。蒙古政府自2015年2月起實行全面性總體經濟調整計畫，預計將改善蒙古投資環境，協助確定OT礦場第二階段開發計畫。然而調整計畫能否順利推展實行，政府政策的實踐是影響蒙古未來主權評等走向的重要因素。
世界經濟論壇公佈最新「2014-2015全球競爭力報告」指出，蒙古的競爭力在全球144個參評經濟體中排名第98位，較上年進步9名。另依國際透明組織（Transparency International）公布的「2014年貪腐印象指數（Corruption Perceptions Index 2014）」報告，蒙古在175個國家或地區當中排名第80名，排名較2013年進步3名，與貝南、波士尼亞與赫塞哥維納、薩爾瓦多及摩洛哥等國列同一等級。
三、 對外關係
蒙古地處俄羅斯與中國大陸兩大強鄰之間，前者為其能源供給國，後者提供廣大商機，為蒙古最大貿易往來國。基於國家利益與安全維護考量，蒙古一直奉行平衡政策，採取「等距外交」，以維持與中國大陸及俄羅斯之關係。隨蒙古2013年及2014年經濟表現不如預期，蒙古政府尋求與中俄兩大鄰國建立更緊密的經濟合作關係，包括興建短程的中規軌道鐵路，連結塔旺陶勒蓋(Tavan Tolgoi)煤礦區至中蒙邊界，預期有效降低運煤成本，促進蒙古煤礦的出口需求。另蒙俄兩國將升級改善蒙古鐵路運輸系統，除俾利於蒙古出口至俄羅斯外，也作為中俄兩國間重要的運輸走廊。然而蒙古同時存在中規及俄規兩種不同軌距的鐵路系統，運輸時需耗時重新裝載或調整列車，額外增加運輸成本，將對蒙古貿易表現造成影響。
除維持與中俄兩國的關係外，蒙古同時也積極發展「第三鄰國政策」，加強與美國、加拿大、日本、南韓等國往來關係，以平衡對兩大強鄰之依賴，並伺機爭取各類援助，以利國計民生發展。2015年2月蒙古與日本簽訂自由貿易協定(free-trade agreement, FTA)，除了有助於增加兩國貿易往來，也助於蒙古與南韓及中國大陸等其他貿易對象的FTA談判。
2014年蒙古主要進口國家為中國大陸(41.3%)、俄羅斯(27.6%)、南韓(6.5%)、及日本(6.1%)，主要出口國家為中國大陸(95.5%)、義大利(1.0%)、俄羅斯(0.6%)及南韓(0.4%)。
與我國貿易往來方面，2014年我國與蒙古雙邊貿易總值2,257萬美元，進、出口值分別為1,470萬美元與787萬美元，有683萬美元貿易逆差。對蒙古進出口貨物結構方面，2014年我國對蒙古進口，以銅及其製品(98.90%)、針織衣著及服飾附屬品(0.86%)為主。出口則以電機設備及其零件(45.45%)、機器及機械用具(27.30%)及內科或外科儀器及器具(9.46%)為主。